Источники европейского экологического права

Deputy of the Moscow State Duma, Commitee for Environmental Policy.

127994, Russia, g. Moscow, ul. Petrovka, 22, of. MGD

Просмотров статьи: 16755 c 5.5.2015

Дата направления статьи в редакцию:

Дата публикации:

Аннотация: Автор рассматривает источники европейского права в их взаимно связи отраслью экологического права. Подробным образом рассматриваются различные виды актов органов Европейского союза: первичное право (учредительные договоры); неписаное первичное право; директивы и рекомендации; эколого-политические программы действий. Угодный вид акта рассматривается поо своей природе, сфере действия и субъектному составу. Приводятся конкретные примеры различных актов европейского экологического права. Так в частности автор считает что эколого-политические программы действий являются источниками европейского экологического права несмотря на их ненормативную природу. Это вызвано тем, что эколого-политические программы действий закрепляют цели и приоритеты экологической политики, описывают в общей форме меры для определенного временного отрезка, устанавливают глобальные связи, вводят тенденции развития, закрепляют ориентации; они предваряют и подготавливают законодательные меры на уровне Сообщества и конкретизируют их В итоге автор приходит к выводу о том, что формы нормативно-правовых актов рассматриваются как достаточная и эффективная составляющая механизма правотворчества. Но применительно к экологическому (как и к иным отраслям) праву их использование опосредуется многими факторами и, прежде всего, экологической политикой ЕС.

Ключевые слова: Европейское право, Экологическое право, Европейский Союз, Правприменение, источники права, договора, директивы, соглашения, страны-члены, принципы

Abstract: The author studies the sources of European law in their relation with the environmental law. The author provides detailed analysis of various acts of the EU bodies: primary law (founding treaties), unwritten primary law; directives and recommendations, environmental and political action plans. The acts are analyzed based on their nature, sphere of application and subjects. The author provides specific examples of various acts of European environmental law. In particular, the author considers that environmental political action plans are sources of European environmental law is spite of their non-normative nature. It is due to the fact that environmental political action plans provide for goals and priorities of environmental policy, include general descriptions of measures for a certain time span, they establish global connections and development tendencies, provide orientations, serve as prerequisites and preparation measures for the legislative measures at the Community level and specify them. Finally, the author makes a conclusion that forms of normative legal acts may be regarded as sufficient and efficient elements of law-making. However, their application in environmental law (and other branches of law) is mediated via many factors, and first of all via the environmental policy of the EU.

European law, environmental law, the European Union, law-enforcement, sources of law, treaties, directives, agreements, Member States, principles

Постановка проблемы. Экологическое право, с одной стороны, едва ли не в большей степени является транснациональным, а с другой – оно все равно испытывает влияние той правовой системы, в рамках которой оно развивается.

Проблематика, касающаяся правовых систем,их взаимосвязей и взаимовлияния, общего и особенного в формировании и развитии, и ранее привлекала пристальное внимание специалистов – юристов, философов, социологов, экономистов – в разных странах и в разные периоды человеческой истории. И уже накоплен обширный материал, к ней относящийся [1-17] . В последние годы, пожалуй, интерес к исследованию правовых систем стал еще более заметным. Это вызвано разными по своей природе и масштабам факторами. С одной стороны здесь можно выделить процессы глобализации, стремление унифицировать основные параметры правового регулирования, деятельности органов управления, правосудия, защиты прав человека и гражданина, охраны правопорядка и т.п. С другой, нельзя забывать о наличии различных по своей природе кризисов (в том числе и экологического), тенденциях объединения усилий международного сообщества и отдельных государств в разрешении возникших проблем, образовании новых и развитии уже существующих экономических, политических, иных союзов и объединений государств для проведения единой политики в тех или иных сферах. И как раз на этом фоне наибольший интерес вызывает в современном правоведении и у практиков правовая регламентация и практика Европейского Союза [18-23] . Европейское право (право ЕС) и европейская политика чрезвычайно интенсивно развиваются и, главное в данном случае, - все больше и больше влияют (позитивно или негативно) на процессы принятия решений и практику их осуществления в сфере охраны окружающей среды. Здесь, с одной стороны, применительно к экологической политике накоплен важный опыт принятия эколого-политических решений, программ действия по охране окружающей среды, правового регулирования, судебной практики, осуществления экономических и экономико-правовых мероприятий, разделения компетенции между органами (законодательными, исполнительными и судебными) Сообщества и государств-участников ЕС. С другой – чрезвычайно велик объем экологически значимой деятельности Европейского Союза и, соответственно, огромны задействованные здесь ресурсы.

Основополагающие договоры ЕС предоставляют органам Сообщества очень обширную компетенцию по созданию правовых актов, прямо действующих в государствах-участниках и «вытесняющих» национальное право. Право Европейского Союза (Сообщества) развивается как самостоятельный феномен, сложное образование, и представляет собой разветвленную систему актов различной юридической силы, обособленную структуру, выполняющую самостоятельно роль специфического регулятора поведения и существенно влияющую на национальные правовые системы входящих в ЕС государств. С.Ю. Кашкин определяет право Европейского Союза как самостоятельную правовую систему, возникшую в результате усилий по строительству «единой Европы» и выделяет такие его черты как интеграционность, распространенность действия на территорию всех государств, входящих в ЕС (ныне их 25), самостоятельность по отношению к международному публичному праву, наднациональность (транснациональность, надгосударственность) [24] . При этом нужно иметь в виду сложности, связанные с разграничением права Европейского Сообщества и Европейского Союза (И в зарубежной, и в российской литературе употребляют три основных термина: право Европейского Сообщества (как наиболее устоявшаяся часть), право Европейского Союза (о котором начали говорить позднее – после Маастрихтского договора) и европейское право, подчеркивая общность их принципов, особенности эволюции и другие черты .). [25]

Эволюция системы норм права ЕС . Согласно описанию этой системы в учебной и научной литературе, она изначально основывается на:

- трех учредительных договорах (о Евроатоме, Евростали и Европейском Экономическом Сообществе), а также на заключенных странами-членами договорах по их изменению и дополнению;

- на актах, принятых Европейским Сообществом в соответствии с Договором о его образовании;

- на актах, принятых в соответствии с договором об образовании Европейского Союза.

Международное правовое согласие между участниками, закрепленное в этих договорах с их приложениями, называется первичным европейским правом , а собственно правовые акты ЕС – вторичным ( В этом плане европейское право структурно (как система, взятая наиболее укрупненно) выглядит похожим на международное право, где также выделяют первичное и вторичное право.) [26-29] .

Право Сообщества действует по отношению к странам-членам путем своеобразного ступенчатого порядка. В принципе все государственные органы должны учитывать право ЕС и предоставлять отдельному лицу право на реализацию судебных прав. Особенно четко проявляется переплетение права ЕС как целого с правом членов ЕС при применении европейского права, когда происходит, с одной стороны, процесс конкретизации правовых норм, основанных на бланкетных предписаниях, а с другой – проявляется специфика национального правоприменения. Возникновение и развитие права в Европейском Сообществе и ныне – в Европейском Союзе (европейского права) характеризовалось всегда и сейчас характеризуется сложным соотношением между компетенцией по принятию решений Европейским Советом, на которые сильное влияние оказывают правительственные концепции, и постепенно увеличивающимися правами Европейского парламента, отражающего роль и рост влияния демократических структур [30, 31] .

В основном применение права входит в компетенцию стран-членов, хотя в последнее время усиливается тенденция влияния центральных структур Европейского Союза путем писанных, неписаных регулирований и в частности постепенно формирующегося административного европейского права. При этом в праве ЕС в последние годы под влиянием существующих экономических и социальных феноменов растет осознание границ нормативно-правового управления. Это проявляется по-разному. Прежде всего, на основе понятий «субсидиарность», «дерегуляция» устанавливается необходимость проверки правотворчества с точки зрения необходимости его существования именно как европейского права и права вообще. В то же время Сообщество старается усилить планирование своей правотворческой деятельности, одновременно упростив её и редакционно улучшив качество европейских правовых норм. Кроме того, как показывает практика правотворчества, в последнее время европейский законодатель все чаще «уступает» компетенцию саморегулирующимся организациям, отсылает к нормотворчеству различных союзов, объединений (Это ярко проявляется в сфере правовой охраны окружающей среды, например, при заключении соглашений между объединениями промышленников и публичной властью для регулировании вопросов снижения выбросов в окружающую среду, при наделении технических нормативов, разработанных частными институтами (организациями) юридической силой. ) [32, 33] .

Исходные акты (договоры). Вначале нужно напомнить об известных основаниях, способствующих легитимности Европейского Союза в его нынешнем состоянии. Считается, что после вступления в силу Договора о Европейском Союзе (Маастрихт) правовое регулирование основывается на трех опорах – Европейских сообществах, общей внешней политике и политике безопасности. (сотрудничестве в сфере борьбы с преступностью). Из этого необходимо сделать ряд выводов, значимых для последующего изложения.

В первую очередь, следует отметить, что различные части первичного права взаимосвязаны. Это подчеркивает формально конституционный характер договоров ЕС [34] , а после принятия в 2008 г. и вступления в силу Европейской Конституции связь между источниками первичного права будет еще более тесной [35-38] . В российской литературе указывается, что «использовать термин «конституция» применительно к нормам первичного права можно, тем не менее, только в переносном смысле. Учредительные акты действительно являются конституционными по своему значению, но вряд ли будет оправданным сводить их характеристику к параметрам, аналогичным национальным конституциям. По своему происхождению это все-таки международные правовые акты, хотя и обладающие безусловной спецификой» [39] . Но, на наш взгляд, если это и международные акты, то акты, преобразовавшиеся в правовые основания данной специфической наднациональной – европейской – системы, действующей на территории объединенной Европы.

Таким образом, систему европейского первичного права образуют: учредительные договоры , т.е. Договор о создании Европейского объединения угля и стали (Парижский, от 18 апреля 1951 г., вступивший в силу с 1 января 1952 г., заключенный Францией, ФРГ, Италией, Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ныне прекративший свое действие); Договор о создании Европейского Экономического Сообщества и Договор о создании Европейского Сообщества по атомной энергии (Римские, от 25 марта 1957 г., вступившие в силу с 1 января 1958 г.); акты, дополняющие и изменяющие их, в частности, Единый Европейский Акт (1986 г., вступивший в силу с 1 июля 1987 г.), Маастрихтский договор о создании Европейского Союза (подписанный 2 февраля 1992 г. [40] ), Амстердамский договор (заключенный 2 октября 1997 г. и вступивший в силу с мая 1999 г.) [41, 42] , Договор в Ницце (2001 г.), Договор присоединения (Афины, 2003 г.); Договор в Лиссабоне (2008 г.) [43-50] ; протоколы к ним, которые разделяют на четыре группы – содержащие организационные положения; специальные положения; переходные положения; изъятия и исключения для отдельных государств-членов [51] ; иные приложения к учредительным договорам; акты о вступлении (присоединении, принятии); декларации (или заявления). Л.М.Энтин полагает, что в первичное право включаются также Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод граждан 1950 г. и др. [52]

Говоря о характере источников первичного права в том виде, в каком они существуют в настоящее время, следует отметить, что в качестве заключительных актов правительственных конференций о подписании договоров всегда использовалась такая форма как Заявления, имеющие различную правовую природу. Согласно международным правилам о договорном праве в соответствии с Венской Конвенцией «О договорном праве» от 23 мая 1969 г. такие Заявления приобретают значение при толковании Договора, если они признаются всеми сторонами Договора как с ним связанные (ст.31 2b). В европейском праве такими связанными Заявлениями, без сомнения, признаются те, которые были вынесены всеми сторонами Договора совместно. Сомнения возникают по поводу односторонних Заявлений, приложенных в качестве Заключительных актов.

Право ЕС предусматривает - независимо от правовых действий органов Сообщества - возможность правовых действий, совершаемых странами-членами совместно по вопросам Европейского Сообщества. Эти правовые действия обычно облекаются в форму Решений «объединенных представителей государств-участников в Совете», т.е. принимаемых ими в качестве участников конференций государств, а не членов Европейского Совета. Кроме того, право ЕС предусматривает возможность Соглашений стран-членов по регулированию определенных проблем, в частности в области международного частного права (ст. 293 Договора об образовании Европейского Сообщества). Но страны-члены могут при определенных предпосылках заключать Соглашения, содержащие европейско-правовые вопросы, и без опоры на нормы европейского права. Однако в таких случаях эти Соглашения не относятся прямо к европейскому праву, а - в зависимости от содержания своих целей - обладают так называемым европейским характером [53, 54] . Если правовые акты вырабатываются путем интенсивной совместной работы группой стран-членов и действуют только для этой группы государств, они не относятся к праву ЕС (ст. 44 Договора об образовании ЕС в редакции Договора в Ницце).

К первичному праву ЕС относятся в том числе и правовые акты, связанные со вступлением новых членов. Это во-первых, заключаемые в соответствии со ст. 49 Договора об образовании ЕС, Договоры о вступлении, а также считающиеся частью этих договоров акты об условиях вступления, и приведении Договора об образовании ЕС в соответствие (т.е. внесении в него изменений), в том числе перевод текстов Основного договора на языки вступивших членов, например, на гэльский - для Ирландии, на финский – для Финляндии и т.п. [55] , ныне – после вступления в ЕС новых 10 государств 1 мая 2004 г. перевод текстов осуществляется на 20 языках. Кроме того, в результате вступлении в силу Договора в Ницце было увеличено число генеральных адвокатов Европейского Суда (ст. 222 Договора об образовании ЕС и ст. 138 Договора о Евроатоме).

Конкуренция договоров в праве Сообщества. Соотношение трех основополагающих договоров и самого Договора об образовании Европейского Союза было определено в целях отграничения (ст. 305 Договора об образовании Европейского Экономического Сообщества и ст. 47 Договора об образовании Европейского Союза) в смысле формальной самостоятельности всех трех сообществ и Евросоюза [56] . Но тем не менее из-за существования совместных органов Европейского Сообщества и институциональных и бюджетных изменений трех основополагающих договоров возник внутренне связанный глобальный слой первичного Европейского права. Договор об образовании Европейского Союза усиливает систему норм всех трех Сообществ; при этом согласно ему все три правовые личности (субъекты) трех Сообществ не слились в одну. Именно поэтому несмотря на функциональное единство трех Сообществ Европейский Союз должен учитывать их формальную самостоятельность. Но все эти правопорядки являются составными частями нормативной системы организации Европейского Союза и их правовое регулирование переплетается настолько, что в определенных случаях нормы одного договора могут быть призваны для заполнения пробелов в другом [57,58] .

Вновь подчеркнем, что здесь возникла сложная и новая правовая конструкция. Но она упоминается неоднократно в данной работе лишь с той целью, чтобы усвоить вопросы, связанные с экологическим правом ЕС.

Неписанное первичное право. К праву Европейского Сообщества относятся общие принципы , на часть которых основополагающие (учредительные) договоры содержат ссылки: ст. 6 Договора об образовании Европейского Союза, ст. 288 Договора об образовании ЕС, ст. 188 Договора о Евроатоме, которые могут быть применены при толковании права Сообщества, а также и для заполнения пробелов. Основные права и общие конституционные принципы государств-участников относятся к этим правовым принципам, из которых состоит право Сообщества. Кроме того, для конкретизации права Сообщества могут быть привлечены общие правила международного права , не являющиеся составной частью европейского права, а используемые им, если это не противоречит самостоятельности европейского порядка. К неписанным источникам относятся и «общие структурные принципы Договоров ». Они не образуют сверхпозитивного права; они всегда должны выводиться путем грамматического толкования из текстов Договоров. Это встречается тогда, когда регулирование конкретного случая содержит определения, репрезентирующие общие принципы. Именно этой особенностью выведения из текста договора структурные принципы отличаются от общих принципов. Последние по ст. 288 Договора об образовании Европейского Сообщества образуются при применении методов сравнительного правоведения путем оценочного сравнения правопорядков государств-участников [59] . Однако именно из-за этой разницы в природе общих и структурных правовых принципов зачастую происходит пересечение их действия.

Виды правовых актов. Правовые формы, названные в Договорах Сообщества, не соответствуют по своим особенностям и содержанию категориям, распространенным в государствах-участниках [60-62] . Ст.241 Договора об образовании Европейского Сообщества и ст.161 Договора об образовании Европейского Союза различают Постановления (Регламенты), Директивы, Решения, Рекомендации, Позиции. Договор о создании Европейского объединения по углю и стали развивал только общие и индивидуальные Решения, Рекомендации и Позиции. С прекращением его действия они исключаются из правовой системы. В рамках Договора об образовании Европейского Союза действуют собственные формы. Они наглядным образом представлены на схеме, построенной проф. Рональдом Бибером [63] :