Минимизация во всем Принципы и направления развития законодательства Российской Федерации об образовании

Федеральное законодательство об образовании к сегодняшнему дню представляет собой набор более чем в 50 действующих законодательных актов. Таков итог инвентаризации нормативной базы образования, проведенной специалистами права в 2004 году. Увы, специалисты права пришли к выводу, что состояние правовой основы образования оставляет желать лучшего. Отмечается наличие в ней множества противоречий и пробелов. По мнению правоведов, действующее образовательное законодательство не отражает реалий сегодняшнего дня и сдерживает развитие сферы образования, повышение эффективности ее функционирования. Внесенные в образовательные законы многочисленные поправки не только не устранили имеющиеся недостатки, но и привели к разрушению концепции этих законов.

Необходимость проведения комплексного совершенствования образовательного законодательства очевидна. Черновую работу в этом направлении взяли на себя участники семинаров, проводимых ГУ-ВШЭ. В «ОП», №40 (2004 г.), мы предложили вам прокомментировать рабочие материалы этих семинаров, определяющие основные темы и проблемы образовательного права. Все авторы комментариев сошлись во мнении о необходимости работы над образовательным законодательством, а вот по сути предложенных изменений получились противоположные отзывы. Все аргументы заслуживают особого внимания.

Кодекс и любой федеральный закон — акты одного уровня Ольга ЧИРКИНА, юрист: — Я считаю, что не надо исключать из Закона «Об образовании» отдельные моменты и вводить их исключительно только в кодексы. И ссылка в законе, подчеркивающая именно специфику системы образования, должна в нем остаться. Сомневаюсь по поводу того, что из Закона «Об образовании» нужно исключить полномочия Федерации, субъекта и муниципалитета. Дело в том, что в этом законе идет конкретизация полномочий, а в законах об общем принципе самоуправления и по субъекту, и по муниципалитету такой конкретизации нет и не должно быть, тогда вообще все отрасли должны в этих законах отражаться. Но это нереально. Если взять, допустим, тот же закон о милиции, в нем есть конкретизация полномочий и взаимоотношений органов милиции с местными органами самоуправления или тех же субъектов Федерации. Почему же и образование не может такой конкретизации в своем законе иметь? Оно не выходит за рамки общих полномочий этих органов, но оно как-то конкретизирует их под систему образования, и поэтому имеет место быть в Законе «Об образовании». Полностью согласна, что нужна новая редакция действующих законов, имея в виду принятие закона 122-ФЗ. Это однозначно. Уверена, что нужна отрасль образовательного права, нужен и образовательный кодекс. По поводу договора между образовательным учреждением и учредителем полностью поддерживаю точку зрения правоведов — участников семинаров в Высшей школе экономики о том, что закон должен расписать требования к этому договору. На сегодня он определяется номинально, установлены только требования о том, что договор должен быть и все, и я согласна с обращением правоведов, что на договор надо обратить внимание. Я считаю, что образовательное учреждение в форме фонда, даже если это родовое понятие, не может быть, ведь мы теряем тогда само понятие основного принципа и основной направленности деятельности. Образовательный фонд не может заниматься образованием, он может только предоставлять образовательные услуги, о чем и говорится в рассматриваемом документе, а понятие образовательные услуги в законе тоже не расписано. Поэтому я не сторонница того, что образовательные организации могут создаваться во всех организационно-правовых формах для некоммерческих организаций. Я все же придерживаюсь старого мнения, что образовательное учреждение — это именно организационно-правовая форма, а не родовое понятие. Но это лично мое мнение. Не согласна полностью и с тем, что в Законе «Об образовании» не должно быть норм, регулирующих трудовые отношения. Почему? Дело в том, что здесь предлагается все перенести непосредственно в Трудовой кодекс. Это нереально, потому что в кодексе есть общее понятие трудового права, распространяющееся на всех, а особенности закрепляются по большому счету в каждой большой отрасли. Невозможно, например, в Трудовом кодексе написать особенности расследования проступка педагогических работников, и такие особенности есть и у транспортников, и у той же милиции. Кодекс не может включить в себя все отраслевые особенности, и они не должны быть в общем законодательном акте. То, что касается пенсии, так и в новом законе № 122-ФЗ ее новое название не прописано, и если уж правительство никак не может до конца разобраться, как у них пенсия называется — по выслуге или досрочная трудовая, то что уж бедному педагогу задумываться, на какую пенсию он имеет право. Конечно, такие вещи должны быть однозначно приведены к единому стилю. Абсурдно записывать в Кодекс и особенности оплаты труда педагога, ведь есть же несколько подзаконных нормативных актов о порядке установления этой тарификации. И зачем записывать в Трудовой кодекс установление надбавок к окладам научно-педагогических работников за доцента, профессора и за ученую степень, если они меняются постановлением правительства чуть ли не ежегодно? По поводу социальной поддержки обучающихся совершенно правильно отмечено. Эта сфера жутко раскидана в законах. А в детских пособиях уж и вовсе все запутано. Почему бы нам в Законе о детстве не собрать все вместе социальные гарантии и льготы? И как бы подводя итоги, я за то, чтобы реформировать законодательство, потому что у нас очень много повторяющихся документов. Полностью поддерживаю то, что отрасль должна иметь место быть. Должен быть Образовательный кодекс, но против того, что должны быть законы по каждому типу образовательного учреждения — это сегодня не нужно. Категорически не согласна с мнением авторов, хотя они это как бы опосредованно говорят, что любой кодекс имеет как бы главенствующее значение над законом. Есть разъяснение Верховного суда и Арбитражного суда, что и кодекс, и любой федеральный закон — это нормативно-правовой акт одного уровня, кодекс утверждается федеральным законом, поэтому он главенствующего права иметь не может. Вот почему я против того, чтобы все исключить из закона и отдать в кодекс.

Работающие, учащиеся и пенсионеры Игорь БРИНОВ, директор издательства «Сибирская школа»: Закон должен быть «готов» к разным ситуациям

Борис БУЛЮБАШ, кандидат физико-математических наук, доцент Государственного технического университета и филиала Высшей школы экономики: — Не являясь юристом, считаю перенос норм трудового, гражданского, земельного права из Закона «Об образовании» в соответствующие кодексы правильным, поскольку образовательные законы вряд ли стоит перегружать нормами, которые могут быть представлены в кодексах, по определению, имеющих более общий характер. Мне кажется, что необходимо присутствие в образовательных законах нормы, уточняющей характер договора. Появление подобного перечня мне также представляется разумным, так как ситуация в образовании становится все более разнообразной, закон должен быть «готов» к самым разным ситуациям. Что касается присутствия в законодательстве описания управления образованием, то я считаю это излишней и неоправданной детализацией, смешиванием проблем образовательного менеджмента и права. Что касается более четкого описания ситуаций, связанных с образованием с «полным возмещением затрат», то такое описание явно не помешает. Мне известны случаи в высших учебных заведениях, когда проблемы возникали при переходе студента с бесплатной формы обучения на платную — процедура такого перехода не была четко прописана и переходила в сферу «неформальных» решений со всеми вытекающими последствиями. Мне кажется, что в разрешении возникающих сиюминутных вопросов важнее Закон «Об образовании», в конфликтных же случаях, в ситуации судебного разбирательства могут оказаться важными положения кодекса. Льготный прием, безусловно, должен быть квотирован. Как член приемной комиссии по физике крупного вуза в течение многих лет считаю, что безусловным благом стало бы максимально возможное устранение вуза на процесс сдачи вступительных экзаменов. При этом развитая система довузовской подготовки, безусловно, обеспечит «социальные лифты» для незащищенных слоев населения. При этом должен отметить, что граждане должны получать информацию о существовании таких отделений, поскольку в расхожем представлении «все стало платным» и получение качественного бесплатного довузовского образования считается невозможным в принципе. С предложением отказаться от процедуры лицензирования категорически не согласен. Отсутствие лицензий может вызвать появление большого количества образовательных структур, обучающих разного рода псевдонаукам. Считаю неизбежным существование стандартов, однако же должна быть предусмотрена возможность их обсуждения и регулярного обновления. Хотя абсолютно непонятно, как повлияет на этот процесс постановление Верховного суда РФ, согласно которому приказ Филиппова о стандартах не признается «нормативно-правовым документом». Что же касается высшего образования, то здесь реальное влияние будет оказывать не виртуальное участие «представителей объединений работодателей», а договорные отношения конкретной компании с вузами. Пример — деятельность компании Intel в России. В условиях же низкой мобильности населения и неразвитости системы реальных конкурсов при устройстве на работу влияние работодателей на содержание обучения будет носить декларативный характер. Введение ЕГЭ — процесс позитивный, безусловно. А для принятия в высшие учебные заведения по результатам региональных олимпиад необходимо четко прописать их статус. Иначе два вуза договорятся провести совместный заочный тур олимпиады, назвав ее региональной, а очный проведут раздельно в каждом вузе — такие случаи уже имели место. Мне кажется, что было бы естественным существование отдельных законов, соответствующих разным уровням образования.

Чтобы реформа не сводилась к «покраске фасада» Валерий ТРОИЦКИЙ, и.о. декана юридического факультета Российской правовой академии Минюста России: — Изменение общественных отношений в современной России давно требует проведения комплексного совершенствования образовательного законодательства. И проделанная участниками семинаров в ГУ-ВШЭ работа заслуживает всяческого одобрения. При этом хотелось бы обратить внимание на несколько обстоятельств. 1. Большой проблемой для вузов в части соблюдения действующего законодательства стало оказание возмездных услуг. Действительно, ни общее законодательство (Гражданский кодекс РФ), ни специальные акты не учитывают природу и специфику этих услуг. Отсутствие необходимого правового регулирования привело к тому, что были полностью приравнены отношения между образовательным учреждением и обучающимся к отношениям между потребителем и исполнителем. Результатом такого подхода стало Решение коллегии Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 24 ноября 1999 г. «О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг», абсолютно не учитывающее специфику образовательного права. 2. Требуется пересмотр порядка приема в образовательные учреждения. Действующие нормы много внимания уделяют процедурным моментам, которые не имеют столь принципиального отношения к гарантиям получения права на образование, и в большинстве своем лишь формализуют процесс. Вряд ли можно согласиться с предложением отмены целевого набора. Однако сегодня он превратился во многом в лазейку для более легкого поступления на бюджетное место. Но искажение сути целевого набора не может однозначно требовать ликвидации данного института. При недостаточном финансировании бюджетных организаций, низких зарплатах целевая (контрактная) подготовка специалистов может стать реальным выходом в сложившейся ситуации на данном этапе. Однако, конечно же, необходимо пересматривать гарантии возвратности средств, четко отслеживать соотношение количества направляемых на подготовку и реальные возможности их последующего трудоустройства и т.п. Очень серьезной проблемой для приемных комиссий вузов стали льготные категории абитуриентов. При всей сложности и особенности этой категории граждан, не умаляя их права на образование, надо согласиться с предложением рабочей группы ГУ-ВШЭ о квотировании льготных мест при поступлении на места, финансируемые из бюджетов всех уровней. 3. Спорным представляется предложение об отмене лицензирования образовательной деятельности. Ведь сразу возникнет вопрос о том, как защитить обучающихся от некачественных образовательных услуг. Нельзя забывать, что большинство потребителей образовательных услуг — это дети, которые не могут в силу своего возраста, статуса и жизненного опыта правильно оценить выбор образовательного учреждения. В заключение хотелось бы обратить внимание еще на один момент, без которого реформа образования опять сведется к «покраске фасада». Сегодня в первую очередь вузы забыли во многом о своем социальном предназначении. Престижность вуза в большинстве своем оценивается рейтингами и конкурсами. Отсюда образовательный процесс становится товаром, который вузы выставляют на рынок. Но если до конца осознать, что результатом образовательной деятельности становятся полученные студентом в вузе знания и навыки, которые будут реально востребованы рынком, мы должны оценивать качество образования обратно пропорционально тому, сколько выпускник после получения диплома провел времени в поисках работы. Вот тот критерий, которым необходимо измерять качество образования. И тогда мы должны сделать образование более чувствительным к изменениям на рынке труда. А для этого мы должны вплотную подойти к пересмотру содержания образования.

Лицензирование — залог качества Ольга ОСТРОВСКАЯ, зав. кафедрой финансового права московского вуза: — Реформа действующего в сфере образования законодательства необходима. С одной стороны, законодательство об образовании следует привести в надлежащий вид, устранив противоречия и «белые пятна», с другой стороны, лозунг «минимизация во всем» представляется достаточно спорным. Действительно, нет необходимости в законодательстве об образовании дублировать нормы гражданского, трудового, бюджетного законодательств, образовательное законодательство должно быть направлено на регулирование только тех отношений, которые не регулируются и не могут регулироваться иными федеральными законами. Однако нельзя понимать под минимизацией устранение государственного регулирования образования, участие государства в образовании, как финансированием, так и определением основных приоритетных путей развития образования. Практика последних лет показывает, что к реформированию российского законодательства следует относиться чрезвычайно аккуратно, придерживаясь принципа «не навреди», не отменяя действующие законы, а совершенствуя их. С этой точки зрения целесообразной представляется идея кодификации образовательного законодательства, включение в один акт сотни нормативно-правовых актов разного уровня, действующих на сегодняшний день. Спорным представляется предложение по отмене лицензирования образовательных учреждений. Несмотря на справедливое замечание о несовершенстве действующей системы лицензирования и аккредитации предложение отменить лицензии не решает поставленных проблем, а только усугубляет их. Потребителю достаточно сложно самостоятельно оценить уровень и качество услуг, предлагаемых образовательным учреждением. Отмена лицензий может спровоцировать рост числа образовательных учреждений-однодневок, не сократить, а увеличить мошенничество в этой сфере. Напротив, выдача лицензий и прохождение аттестации в установленные сроки необходимо, равно как и отзыв этих лицензий, контроль государства за качеством образования должен осуществляться в полной мере.

Образовательное право — межотраслевой комплекс Дмитрий БАЛДИН, директор адвокатского бюро «Правовая гарантия»: — С точки зрения теории права и юридической техники распыление норм какой-либо отрасли права по нормативным правовым документам других отраслей, отсутствие единого основополагающего акта либо его незначительное влияние на регулирование правовых отношений, относящихся к той или иной отрасли, свидетельствует о неразвитости отрасли. Образовательное право — межотраслевой комплекс, и нет ничего удивительного в том, что помимо специфических правовых институтов в правовом регулировании общественных отношений в сфере образования применяются, например, нормы обязательственного права. Несомненно, вопросы о правовой природе договора между образовательным учреждением и его учредителем; о придании образовательному учреждению значения родового понятия с указанием в Законе «Об образовании» перечня организационно-правовых форм, в которых могут создаваться образовательные учреждения; о сохранении в образовательном законодательстве особенностей управления образовательными учреждениями; регулирующие договорные отношения по получению образования на возмездной основе должны найти отражение в законе. Причем именно в специальном законе, регулирующем основные вопросы в сфере образования, так как они касаются именно специфики данной отрасли, и заимствование норм из смежных отраслей (аналогия закона) в данном вопросе, по моему мнению, недопустимо. Разделение полномочий в законах — вопрос уровня развития отрасли. Указание компетенции различных уровней власти в области образования в специальном акте, независимо от наличия аналогичных норм в смежных законах, свидетельствует о более высоком уровне развития и самостоятельности отрасли. Но вопрос порядка разрешения коллизий в нормативных актах не сводится исключительно к проблеме соотношения кодифицированного акта и отдельного закона. Существуют также нормы общие и специальные. Специальные нормы имеют приоритет по отношению к общим, при этом содержатся они, как правило, не в кодифицированных актах (которые в большей степени призваны регулировать общие вопросы), а как раз в специальных нормативных актах. Существуют и другие правила разрешения коллизий нормативных актов: по статусу акта, по дате принятия. В отдельных случаях существуют так называемые коллизионные нормы, которые указывают, каким актом, в какой ситуации необходимо руководствоваться. Каждый нормативный акт имеет свое назначение. На мой взгляд, решением многих проблем образования может послужить именно принятие единого кодифицированного акта — Образовательного кодекса РФ. Кодекс прежде всего отразит общие и специфические принципы регулирования отрасли, даст направление, толчок к дальнейшему развитию отрасли образовательного права, позволит избежать многих противоречий в нормативных актах, регулирующих общественные отношения в области образования в настоящее время.

Управлять — не значит лишь требовать отчета Ирина ЯРОВЕЦ, преподаватель частной школы: — Давно нужны изменения в образовательном законодательстве. Причем кардинальные. И такие, которые касались бы всех и каждого, а не только педагогов. Именно поэтому, на мой взгляд, они должны быть всеобщими. Хорошо, что в новом законе будет четко прописан механизм управления образованием. Оно ведь пока у нас государственное, должно таким и оставаться. Ведь управлять — не значит лишь требовать отчета, но и помогать. Система управления образованием превращена в нечто армейское, педагоги запуганы и считают, что должны брать под козырек при команде начальства. Нормативных актов, определяющих степень самостоятельности образовательного учреждения, просто нет. Контроль государства превращается в чиновничий надзор. Мне кажется верным, что полномочия субъекта РФ и муниципалитета в сфере образования будут отражены в кодексах. Что для местных чиновников из муниципалитетов Закон «Об образовании»? Бумажка — не более. А вот законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» — это уже руководство к действию. Думаю, очень хорошо, что, наконец, будут определены отношения между образовательным учреждением и учредителем. До сих пор они ясны не были, но школа все время что-то должна. А что ей должен учредитель — непонятно. Да, он контролирует, но этот контроль каждый понимает, как может, и он превращается в итоге в мелочный надзор. А вот может ли школа потребовать от учредителя выполнения его обещаний и обязательств, как именно, это, конечно, должно быть, определено законом. Мне кажется, не хватает в законе еще и позиции потребителей образования. Какие возможности у родителей и детей, на что они имеют право? Одни не требуют ничего, другие — слишком многого. По-моему, было бы неплохо определить и обязанности родителей по отношению к образовательным учреждениям. Я лично против лицензирования. Во всяком случае, в существующем виде — это формальность, превратившаяся в изматывающую процедуру сбора справок и раздачи взяток. Смысла в ней я не вижу хотя бы потому, что 20 процентов наших школ работают без лицензии по причине материальной недостаточности, и никто не собирается их закрывать. А если закроют, что будет с детьми? Отсутствие лицензии тоже превращается в рычаг давления. В этом смысле публичные проверки лучше еще и потому, что привлекут внимание к проблемам школы. С другой стороны, не хотелось бы, чтобы образование превратилось в коммерческую деятельность, коей часто может заниматься кто хочет, независимо от знаний и умений. Для того и нужны четкие государственные стандарты.