Законодательное обеспечение нефтедобычи в Российской Федерации: состояние и перспективы развития (Салиева Р.Н.)
В нефтедобыче важно обеспечить комплексную и системную правовую основу, способствующую эффективному правовому регулированию отношений во всех сферах хозяйственной (предпринимательской) деятельности.Надо отметить, что вопросы правового регулирования в нефтедобыче являются узкоспециальными и, как показывает анализ законодательства и правоприменительной практики, в современной России пока не сложилась системная правовая основа. В связи с этим целесообразно определить основные проблемы законодательного обеспечения в нефтедобыче и предложить отдельные подходы к решению проблем правового регулирования, которые могут при необходимости в дальнейшем получить развитие.Эффективность правового регулирования в нефтедобыче, как и в любой сфере общественных отношений, определяется во многом тем, как системно, комплексно и полно урегулированы экономические отношения, насколько четко определены объект, предмет регулирования, выстроены принципы регулирования, сформулированы цель и задачи. Очевидно, что правовое регулирование в нефтедобыче охватывает целый спектр экономических отношений, начиная от ресурсной базы нефтяного комплекса (недропользования) и заканчивая переработкой нефти и реализацией нефти и нефтепродуктов. В целом современная нефтяная отрасль России - это одна из бюджетообразующих отраслей, состояние и перспективы развития которой определены в стратегических, программных и прогнозных документах.Так, Приказом Минэнерго России от 6 июня 2011 г. N 212 утверждена Генеральная схема развития нефтяной отрасли до 2020 года, конкретизирующая цели и задачи долгосрочного развития нефтяной отрасли России. В рамках Генеральной схемы подготовлен прогноз развития отрасли по внутреннему и внешнему рынкам нефти и нефтепродуктов; ресурсной базе и добыче нефти, газового конденсата и попутного газа; переработке нефти, газового конденсата и попутного газа; инфраструктуре транспортировки нефти и нефтепродуктов. Важно отметить, что стратегическими целями развития нефтяного комплекса являются:- стабильное, бесперебойное и экономически эффективное удовлетворение внутреннего спроса на нефть и продукты ее переработки;- активное, без ущерба для внутренних потребностей и будущих поколений граждан, участие в обеспечении мирового спроса на нефть и нефтепродукты;- обеспечение стабильных поступлений в доходную часть консолидированного бюджета страны в соответствии со значением энергетического сектора в формировании валового внутреннего продукта и экспорта на заданном временном этапе государственной энергетической политики;- инвестиционно-инновационное обновление комплекса, направленное на повышение энергетической, экономической и экологической эффективности его функционирования <1>.--------------------------------<1> Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России до 2030 года" // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 ноября 2009 г. N 48. Ст. 5836. В настоящее время на рассмотрении Правительства РФ находится проект Энергетической стратегии России на период до 2035 г.
К числу основных проблем развития нефтяного комплекса относятся:- нерациональное недропользование (низкий коэффициент извлечения нефти) и отсутствие комплексных технологий добычи и экономически эффективной утилизации углеводородов (сжигание попутного нефтяного газа);- низкие инвестиционные возможности нефтяных компаний, обусловленные высокой налоговой нагрузкой на отрасль;- наличие инфраструктурных ограничений для диверсификации экспортных поставок нефти;- высокая степень монополизации рынков нефтепродуктов всероссийского, регионального и местного масштаба;- высокий износ основных фондов нефтеперерабатывающей промышленности;- низкое качество нефтепродуктов <2>.--------------------------------<2> Там же.
Правительством Российской Федерации 23 марта 2013 года утвержден Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, содержащий показатели по топливно-энергетического комплексу <3>. В названном документе отмечается, что в настоящее время Россия занимает восьмое место в мире по разведанным запасам нефти (5,3%). В целом по Российской Федерации 77% доказанных запасов находятся на разрабатываемых месторождениях. Практически все они характеризуются высокой степенью выработанности разведанных запасов - более 60%. Структура запасов нефти новых месторождений и нераспределенного фонда характеризуется высокой долей мелких месторождений (величина извлекаемых запасов до 15 млн. тонн), удаленностью инфраструктуры, сложными геологическими условиями разработки. Только треть всех разведанных запасов являются активными, при этом 67% - трудноизвлекаемые запасы, в том числе высоковязкие нефти - 13%, малопроницаемые коллектора - 36%, малые толщины пластов - 4%, подгазовые зоны - 14%.--------------------------------<3> Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития России) // СПС "КонсультантПлюс".
Ситуация на рынке нефтепродуктов полностью зависит от стратегии нефтяных компаний, формирующейся под воздействием цен на нефть, товарной структуры и географии спроса. Глубина российской нефтепереработки (70,7% в 2011 году) значительно ниже по сравнению с ведущими странами мира (85 - 95%), соответственно, структура и качество выпускаемой продукции не удовлетворяют современным требованиям конкурентоспособной экономики <4>.--------------------------------<4> Там же.
Необходимо отметить, что в связи с изменившейся обстановкой на мировых рынках энергоресурсов, а также сложившейся политической ситуацией Правительством РФ были утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) <5>. В данном распоряжении отмечено, что повышение эффективности использования возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов для внутренних потребностей экономики и экспортного потенциала предполагается обеспечить в том числе за счет экономического стимулирования геологоразведочных работ, совершенствования регулятивных процедур с целью снятия излишних административных барьеров в недропользовании, дальнейшего развития заявительного принципа в геологоразведке, активизации изучения и освоения континентального шельфа путем расширения субъектного состава пользователей участков недр, расположенных на континентальном шельфе.--------------------------------<5> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) (утв. Правительством РФ 14.05.2015) // СПС "КонсультантПлюс".
Полагаем, что немаловажную роль в преодолении вышеназванных проблем и выполнении поставленных стратегических задач в нефтяной отрасли играют и правовые решения, в том числе эффективное законодательное обеспечение предпринимаемых управленческих и социально-экономических мероприятий.В связи с этим следует выделить в самом общем виде существующие правовые проблемы, снижающие эффективность законодательного обеспечения в нефтедобыче:1) зависимость правового регулирования в энергетической сфере во многом от политической ситуации;2) фрагментарность в правовом регулировании общественных отношений в нефтегазовом секторе экономики - без учета специфики экономических отношений и хозяйственной (предпринимательской) деятельности, которая представляет собой цепочку взаимосвязанных производственно-экономических отношений, начиная от поиска, разведки, добычи и заканчивая транспортировкой, переработкой, реализацией добытых энергоресурсов;3) отсутствие сформировавшегося специального (нефтегазового) законодательства как составной части энергетического законодательства, основанного на единых принципах, единообразном понятийно-терминологическом аппарате и представляющего собой комплексную отрасль законодательства;4) необходимость оптимизации системы управления, налогового регулирования в сфере недропользования и совершенствования порядка передачи прав на участки недр, являющихся государственной собственностью и учитываемых добывающими компаниями в качестве активов.Поиск решений в данной сфере законодательного обеспечения позволяет обозначить отдельные направления и подходы к решению вышеназванных проблем.1. Правовое регулирование в энергетическом секторе экономики непосредственно связано с государственной энергетической политикой и с политикой мировой энергетики. Как и в предыдущей стратегии, в Энергетической стратегии РФ до 2030 года запланировано формирование целостной и апробированной нормативно-законодательной базы. Одной из составляющих государственную энергетическую политику является сфера недропользования и управления государственным фондом недр, т.е. сфера использования первичных энергетических ресурсов.Стратегической целью государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр является обеспечение устойчивого, эффективного и экологически безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы для удовлетворения энергетических потребностей экономики страны и обеспечения экспорта энергоресурсов.К мерам и механизмам реализации государственной энергетической политики в Стратегии отнесены, в частности, повышение государственного участия в освоении новых территорий и акваторий, увеличение государственного финансирования геологоразведочных работ; совершенствование лицензионной политики, устранение избыточных административных барьеров при проведении геологоразведочных работ, внедрение принципов сквозного управления месторождениями топливно-энергетических ресурсов на всех стадиях - от поисковых работ до завершения разработки и ликвидации месторождения <6>.--------------------------------<6> Там же.
Очевидно, что выполнению перечисленных мероприятий должно способствовать дальнейшее развитие российского энергетического законодательства, в особенности нефтегазового законодательства. Для целей эффективного регулирования и единообразной правоприменительной практики важно было бы закрепить законодательно принципы организации экономических (хозяйственных) отношений. Надо отметить, что в отдельных специальных законах закреплены принципы организации экономических отношений. Так, например, в ст. 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" сформулированы основные принципы в сфере энергетики. Целесообразным представляется установление соответствующих принципов регулирования экономических (хозяйственных) отношений и в сфере нефтедобычи.2. Нефтегазовый сектор - сектор экономики, который включает в себя экономические отношения, возникающие в сфере поиска, разведки, добычи, транспортировки, переработки, реализации нефти и газа. В связи с этим целесообразно также сформировать законодательство в сфере регулирования экономических отношений, начиная от поиска, разведки, добычи и заканчивая транспортировкой, переработкой, реализацией добытых нефтяных ресурсов.Фрагментарность правового регулирования проявляется, в частности, в том, что на сегодняшний день теоретические и практические проблемы, связанные с правовым регулированием отношений в нефтегазовом секторе экономики, как и в целом в топливно-энергетическом комплексе, недостаточно изучены, соответственно при отсутствии теоретических обоснований пока не сложилась необходимая система законодательного обеспечения в сфере использования первичных источников энергии, в частности углеводородов.Можно это проиллюстрировать на примере проблем правового регулирования такой части отношений в нефтедобыче, как разработка месторождений, содержащих углеводороды сланцевых формаций, сверхвязких нефтей и природных битумов, а также месторождений с трудноизвлекаемыми запасами.В российском Законе "О недрах", к сожалению, нет основных терминов и понятий, применяемых в целях регулирования отношений недропользования, в частности, таких, как "углеводороды сланцевых формаций"; "сверхвязкие нефти"; "природные битумы"; "трудноизвлекаемые и нетрадиционные запасы углеводородов". Отдельные термины, применяемые в целях регулирования отношений по установлению и взиманию налога на добычу полезных ископаемых, содержатся в Налоговом кодексе РФ (далее - НК РФ). "Углеводородное сырье" определяется как вид добытого полезного ископаемого. В НК РФ также определяется "залежь углеводородного сырья", которой признается объект учета запасов одного из видов полезных ископаемых, указанных в подп. 3 п. 2 ст. 337 НК РФ (за исключением попутного газа), в государственном балансе запасов полезных ископаемых на конкретном участке недр, в составе которого не выделены иные объекты учета запасов <7>. Термины "трудноизвлекаемые запасы", "нетрадиционные запасы" применяются и в нормативных правовых актах, и в литературе, но единообразное определение их содержания в источниках не дается. Отдельные признаки трудноизвлекаемых запасов были определены в Приказе МПР РФ от 13 февраля 1998 г. N 41 "О временных критериях отнесения запасов нефти к категории трудноизвлекаемых" <8>, в развитие которого предполагалось разработать и принять соответствующие регламентирующие и нормативные документы. Термин "трудноизвлекаемые запасы" применяется и в других программных документах и актах <9> в целях регулирования как экономических отношений, так и отношений производственно-технологических (проектных), налоговых. Однако до настоящего времени в нормативных документах нет определения трудноизвлекаемых запасов, хотя фактически существует необходимость включения в правовой оборот единого определения трудноизвлекаемых запасов, объединяющего геолого-экономический, технологический, налоговый аспекты этого термина. На наш взгляд, применяемые термины - "углеводороды сланцевых формаций", "трудноизвлекаемые и нетрадиционные запасы углеводородов" - отражают отдельные признаки месторождений нефти (как и других полезных ископаемых), расположенных в специфичных геологических условиях, например в сланцевых формациях; на больших глубинах в недрах земли, соответственно требующих специальных технологических и технических решений для их извлечения. А термины "сверхвязкие нефти", "природные битумы" отражают характеристику химических, физических свойств нефти и природных битумов.--------------------------------<7> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. N 32. Ст. 3340.<8> Приказ МПР РФ от 13.02.1998 N 41 "О временных критериях отнесения запасов нефти к категории трудноизвлекаемых" (вместе с "Временными критериями. ", утв. МПР РФ 30.12.1997) // СПС "КонсультантПлюс".<9> Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836; Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития России) // Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.economy.gov.ru по состоянию на 30.04.2013; распоряжение Правительства РФ от 03.05.2012 N 700-р "О классификации проектов по разработке участков недр, содержащих запасы трудноизвлекаемой нефти, определенных на основе показателей проницаемости коллекторов и вязкости нефти" // СПС КонсультантПлюс; Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, одобренные Правительством РФ 30.05.2013 // СПС "КонсультантПлюс".
Вместе с тем судебная практика свидетельствует о том, что требуется уточнение понятий "добытое полезное ископаемое", "углеводородное сырье" <10>.--------------------------------<10> Например, Определение Конституционного Суда РФ от 24.12.2013 N 2059-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Саратовнефтегаз" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 337 Налогового кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Приведенные примеры свидетельствуют, на наш взгляд, о том, что в российском законодательстве о недрах целесообразно было бы установить основные понятия "углеводороды", "полезные ископаемые", "углеводородное сырье" (и другие основные термины и определения) в целях регулирования отношений, связанных с деятельностью в сфере недропользования. Это позволит оптимизировать правовое регулирование, способствующее эффективной деятельности недропользователей при осуществлении как геологоразведочных, так и других видов работ, а также, полагаем, должно помочь решению стратегических задач повышения качества разведанной сырьевой базы, стимулирования деятельности, связанной с применением новых технологий, позволяющих увеличить коэффициент извлечения нефти. В частности, целесообразно в законодательстве о недрах установить определение месторождений нефти, расположенных в особенных геологических условиях, а также определения нефти и природных битумов как видов полезных ископаемых, находящихся в недрах. Целесообразно также предусмотреть возможность проведения предварительного анализа разработки таких месторождений в целях обоснования и выбора оптимальной технологической схемы разработки (инновационного проектирования). Предлагаемая единая терминология и соответственно единообразное понимание рассматриваемых отношений позволит, на наш взгляд, установить эффективное регулирование и управление в сфере разработки месторождений нефти, в том числе месторождений, содержащих углеводороды сланцевых формаций, сверхвязких нефтей и природных битумов, и будет способствовать преодолению существующих проблем фрагментарного регулирования недропользования от поисковой стадии до завершения разработки и ликвидации месторождений.3. Особенностью правового регулирования нефтяной отрасли является то, что в отличие от других секторов топливно-энергетического комплекса - электроэнергетики, газовой отрасли, теплоснабжения, атомной энергетики, гидроэнергетики, отсутствует специальный закон, который регламентировал бы общественные отношения, складывающиеся в нефтяной отрасли в целом. Успешность функционирования предприятий реального сектора экономики во многом зависит от состояния общего правового регулирования хозяйственной деятельности. Вопросы соотношения нефтегазового законодательства с другими отраслями исследовались М.И. Клеандровым, который сделал вывод о том, что нефтегазовое законодательство можно рассматривать как самостоятельную отрасль <11>. Вместе с тем перспективным представляется рассмотрение нефтегазового законодательства как подотрасли энергетического права, формирование которого признается сегодня актуальным <12>.--------------------------------<11> Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск: Наука, Сибирская издательская фирма РАН, 1999. С. 105.<12> Лахно П.Г. Энергетическое право Российской Федерации: становление и развитие. М., 2014. С. 480.
4. Необходимы также обоснование и разработка мер, направленных на повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр, а также на повышение эффективности работ в этой сфере, проводимых как за счет средств пользователя недр, так и за счет государства. Такие меры могут быть закреплены в нормативных правовых актах в виде налоговых и иных льгот, а также в виде государственной поддержки и участия государства в финансировании путем заключения договоров - инвестиционных, о совместной деятельности, о государственно-частном партнерстве, направленных на стимулирование внедрения перспективных технологий добычи и интенсификацию поисково-разведочных работ.Принимая во внимание необходимость развития национальной инновационной системы, координации образования, науки и бизнеса в целях совершенствования системы управления в нефтяной отрасли целесообразно было бы использовать опыт создания специального уполномоченного органа в области государственной поддержки индустриально-инновационной деятельности. Целесообразно отразить это направление в Законе РФ "О недрах" и закрепить принципы государственного управления и регулирования.В Прогнозах экономического развития отмечается, что дальнейшие возможности по поддержанию добычи нефти будут зависеть от способности компаний своевременно вводить в эксплуатацию новые месторождения, расположенные в удаленных регионах со сложными условиями разработки, и темпов внедрения современных технологий по повышению нефтеотдачи. В среднесрочный период Россия обладает потенциалом вовлечения в разработку нетрадиционных запасов нефти, однако существуют риски обеспечения отрасли современным оборудованием и технологиями <13>.--------------------------------<13> Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (разработан Минэкономразвития России) // СПС "КонсультантПлюс". Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.economy.gov.ru по состоянию на 26.05.2015.
В связи с этим немаловажное значение имеют соответствующие регламентные документы компаний, принимаемые в рамках полномочий по регулированию внутренних корпоративных отношений. На корпоративном уровне целесообразно принятие соответствующих локальных актов - стандартов организации, положений, методических рекомендаций, направленных на повышение нефтеотдачи в условиях ухудшения качества остаточных и вновь открываемых запасов нефти.В целом следует отметить необходимость формирования системного непротиворечивого законодательного обеспечения развития нефтяной отрасли в рамках формирования и развития энергетического законодательства.
Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту: