Комментарий к Федеральному закону от 29 ноября 2010 года n 326-фз "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" Глава 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Право граждан Российской Федерации на медицинскую помощь является конституционным.

Статья 41 Конституции РФ провозглашает право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Комментируемый Закон является основным законодательным актом, определяющим отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования (ОМС).

Регулирование отношений разделяется на регулирование нескольких основных аспектов:

- правового положения субъектов ОМС и участников ОМС (т.е. условий участия в отношениях, круга прав, обязанностей);

- оснований возникновения их прав и обязанностей субъектов и участников ОМС;

- гарантий реализации прав и обязанностей субъектов и участников ОМС;

- отношений и ответственности, связанных с уплатой страховых взносов на ОМС неработающего населения. Приведенный перечень вопросов соответствует структуре комментируемого Закона.

2. Комментируемый Закон создает правовую основу для медицинского страхования населения в России, определяет базу для практической выработки правоотношений в области документального, материального и организационного обеспечения медицинского страхования. Комментируемый Закон принят в рамках проведения крупномасштабной программы модернизации здравоохранения.

Как заметил председатель, Правительство РФ полностью осознавало, что это было непростое решение, прежде всего - для бизнеса, который только восстанавливался после кризиса. Глава кабинета министров отметил, что "предлагаемые проекты модернизации в медицине нельзя откладывать". В подтверждение он привел данные статистики: в России продолжительность жизни на 8-10 лет меньше, чем в развитых странах, смертность населения от болезней системы кровообращения превышает показатели стран Западной Европы в 4-5 раз, младенческая смертность - в 1,5-2 раза.

Действовавший длительное время Закон РФ от 28 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (далее - Закон РФ "О медицинском страховании граждан в РФ") перестал соответствовать современным требованиям к организации обязательного социального страхования в части, касающейся обеспечения прав граждан на оказание бесплатной медицинской помощи.

Комментируемый Закон определил систему мер правового, экономического, финансового и организационного уровней, которые государство должно предпринять для достижения доступности и качества медицинской помощи населению и реализации программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.

Важно то, что четко определен статус ОМС как вида обязательного социального страхования (ст.3).

Основные положения комментируемого Закона соответствуют Федеральному закону от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (далее - ФЗ "Об основах обязательного социального страхования"). Определены субъекты и участники системы ОМС, их обязанности и функции, механизмы взаимодействия на нарушителей. Комментируемым Законом впервые вводится страховой медицинский полис единого образца, не требующего замены при смене страховой медицинской организации, и действующий на всей территории России. Новшеством является и то, что на сайтах территориальных фондов ОМС в сети Интернет размещается информация о медицинских и страховых медицинских организациях, работающих в системе ОМС, что призвано обеспечить прозрачность системы для граждан.

Комментарий к статье 2. Правовые основы ОМС

1. Правовые основы ОМС заложены нормами соответствующего законодательства. Наиболее значимую роль в любой системе законодательства имеют нормы Конституции РФ и нормы международного права (при условии их официального признания и инкорпорирования в правовую систему Российской Федерации).

Следующими в системе "иерархии" нормативно-правовых актов идут кодексы, федеральные законы, законы РФ.

Статьей 41 Конституции РФ закреплено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

В РФ финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Помимо Конституции РФ, законодатель указал в ч.1 комментируемой статьи на такой значимый нормативно-правовой акт как Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, а именно, - Федеральный закон от 21 ноября 201… года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Указанный закон регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в РФ (далее - в сфере охраны здоровья), и определяет:

1) правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан;

2) права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья граждан, гарантии реализации этих прав;

3) полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан;

4) права и обязанности организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья граждан;

5) права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников.

Данный закон "позволяет сформировать современную и эффективную систему российского здравоохранения".

На первое место в этом законе поставлен принцип соблюдения прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья и обеспечения, связанных с этими правами государственных гарантий.

К основным принципам охраны здоровья граждан также отнесены:

- приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи;

- приоритет охраны здоровья детей;

- социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

- ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья;

- доступность медицинской помощи;

- недопустимость отказа в оказании медицинской помощи;

- приоритет профилактики в сфере охраны здоровья;

- соблюдение врачебной тайны.

Полномочия по организации оказания первичной медико-санитарной помощи (ПМСП) и скорой медицинской помощи, ранее возложенные на органы местного самоуправления, закрепляются за органами государственной власти субъектов РФ. При этом обязательным требованием остается обеспечение доступности медицинских услуг надлежащего качества для граждан вне зависимости от того, где они живут или работают.

В законе также подробно урегулированы вопросы прав граждан на выбор врача, а также выбор медицинской организации.

Особой новеллой является обязанность медицинских организаций страховать гражданскую ответственность перед пациентами.

Следующим по степени важности в отношении установления правовых основ в области ОМС нормативным правовым актом является ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".

Данный закон в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права регулирует отношения в системе ОМС, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования.

Согласно ст.1 указанного закона ОМС - часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

К числу других законов, помимо уже указанных, относятся, в том числе: 1) Закон РФ от 27 ноября 1992 года N 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации") регулирует отношения между лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере страхового дела, или с их участием, отношения по осуществлению государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела, а также иные отношения, связанные с организацией страхового дела. Данный закон содержит нормы, касающиеся страховых медицинских организаций;

2) Федеральный закон от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (далее - ФЗ от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ) регулирует отношения, связанные с исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов в различные фонды, в том числе страховых взносов на ОМС в Федеральный фонд ОМС;

3) Налоговый кодекс РФ. Он определяет порядок уплаты налогов и сборов любых организаций.

Специальный состав имеет норма ст.294.1 Налогового кодекса РФ, которая содержит особенности определения доходов и расходов страховых организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование;

4) Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Данный закон направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду;

5) Федеральный закон от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" - устанавливает правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения РФ;

6) Закон РФ от 2 июля 1992 года N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании".

Этот закон распространяется на граждан РФ при оказании им психиатрической помощи и применяется в отношении всех учреждений и лиц, оказывающих психиатрическую помощь на территории РФ;

7) Федеральный закон от 12 апреля 2010 года N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" - регулирует отношения, возникающие в связи с обращением - разработкой, доклиническими исследованиями, клиническими исследованиями, экспертизой, государственной регистрацией, со стандартизацией и с контролем качества, производством, изготовлением, хранением, перевозкой, ввозом на территорию РФ, вывозом с территории РФ, рекламой, отпуском, реализацией, передачей, применением, уничтожением лекарственных средств.

2. Законы субъектов РФ, в отличие от федеральных законов и законов РФ, имеют ограниченную сферу действия - только в пределах того субъекта, которым этой нормативно-правовой акт принят.

Например, Закон Саратовской области от 12 декабря 2011 года N 185-ЗСО "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Саратовской области на 2012 год", в котором названы основные характеристики бюджета ТФОМС по Саратовской области на 2012 год (общий объем доходов и расходов бюджета, объем дефицита бюджета и т.п.), главные администраторы доходов, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета, бюджетные ассигнования, безвозмездные поступления в бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ, особенности исполнения бюджета и т.п.

В Республики Адыгея, например, принят закон от 17 декабря 2010 года N 396 "О бюджете Адыгейского республиканского фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".

На территории Рязанской области действует Закон Рязанской области от 6 июня 2011 года N 39-ОЗ "Об установлении сроков, на которые составляются и утверждаются проекты областного бюджета и бюджета Рязанского областного фонда обязательного медицинского страхования".

Особый интерес в данном случае представляет собой Закон Республики Башкортостан от 18 июля 2011 года N 436-з "Об организации обязательного медицинского страхования в Республике Башкортостан", регулирующий вопросы организации обязательного медицинского страхования в Республике Башкортостан в пределах полномочий органов государственной власти Республики Башкортостан. Так, в частности, ст.4 данного закона предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти Республики Башкортостан в сфере обязательного медицинского страхования относятся: 1) уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; 2) установление в территориальной программе обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования; 3) финансовое обеспечение и реализация территориальной программы обязательного медицинского страхования в размере, превышающем размер субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджету Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Башкортостан; 4) утверждение бюджета Территориального фонда и отчета о его исполнении.