Сотрудничество органов безопасности государств СНГ в борьбе с терроризмом.

С сожалением приходится констатировать тот известный факт, что в последнее десятилетие терроризм стал одной из постоянных угроз безопасности многих государств мира, не исключая и Россию, а также ее ближайших геополитических соседей по СНГ.

Как отмечается по этому поводу в Концепции национальной безопасности России, международным терроризмом развязана открытая кампания в целях дестабилизации ситуации в России.

В числе угроз национальной безопасности России в Концепции также назывались ослабление интеграционных процессов в Содружестве независимых государств, активизация трансграничной организованной преступности, а в числе важнейших задач указывалось на необходимость расширения взаимовыгодного международного сотрудничества в правоохранительной сфере, и в первую очередь - с государствами-участниками СНГ[1].

Отметим, что под международным терроризмом и международной террористической деятельностью нами понимается террористическая деятельность, осуществляемая террористом или террористической организацией на территории более чем одного государства или наносящая ущерб интересам более чем одного государства; гражданами одного государства в отношении граждан другого государства или на территории другого государства; в случае, когда как террорист, так и жертва терроризма являются гражданами одного и того же государства или разных государств, но преступление совершено за пределами территорий этих государств[2].

Некоторые характерные особенности современного международного терроризма рассматриваются нами в приложении N 4.

Меры по противодействию терроризму осуществляются как на национально-государственном, так и межгосударственном и международном уровнях.

Система и конкретное содержание этих мер на национальном уровне определяется законодательством соответствующих государств. О современной российской системе противодействия экстремизму и терроризму мы уже говорили ранее.

Вследствие роста числа, масштабов террористических акций и степени порождаемых ими угроз во всем мире, проблема борьбы с этим современным цивилизационным вызовом неоднократно становилась предметом рассмотрения на международных форумов различного уровня - от Генеральной Ассамблеи и Совета безопасности ООН, до регулярных встреч руководителей государств "большой восьмерки", регионального уровня.

При этом международным сообществом было выработано немало прктических рекомендаций по активизации и повышению эффективности борьбы с терроризмом[3].

В их числе достаточно указать только на принятые в последние годы:

- Меры по борьбе с терроризмом (утверждены резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 15 апреля 2002 г.);

- Реагирование на глобальные угрозы и вызовы (резолюция ГА ООН от 16 декабря 2002 г.);

- Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 декабря 2000 г.;

- Террористическая преступная деятельность (Рекомендации VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями);

- Руководство по сотрудничеству в борьбе с терроризмом Генерального секретариата Интерпола 1998 г.;

- Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 г.;

- Соглашение между государствами-членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре от 7 июля 2002 г.;

- Специальные рекомендации ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма от 31 октября 2001 г.[4].

С 2000 г. по инициативе нашей страны в России ежегодны проходят международные встречи представителей органов безопасности и спецслужб по проблемам борьбы с терроризмом. В последней такой встрече в сентябре 2007 г. принимали участие делегации более 70 государств мира.

Российская Федерация также активно сотрудничает с Комитетом по борьбе с терроризмом при Совете безопасности ООН, образованном в октябре 2001 г., поддерживает партнерские отношения с органами безопасности более чем 60 стран.

В резолюции Совета безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. N 1373, являющейся важнейшим документом в области сотрудничества в сфере борьбы с современным терроризмом, все государства мира призывались:

- воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки - активной или пассивной - организациям или лицам, замешанным в террористических актах;

- обеспечивать, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов или в их поддержке, привлекалось к судебной ответственности;

- предотвращать передвижение террористов или террористических групп с помощью эффективного пограничного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность, а также с помощью мер предупреждения фальсификации, подделки или незаконного использования документов;

- сотрудничать, особенно в рамках двусторонних и многосторонних механизмов и соглашений, в целях предотвращения и пресечения террористических нападений и принимать меры против виновных в соучастии в совершении таких актов[5].

В Указе президента Российской Федерации от 10 января 2002 г. N 6 "О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г." органам государственной власти предписывалось

". принять необходимые меры в целях предотвращения совершения террористических актов, в том числе путем раннего предупреждения других государств с помощью обмена информацией. не допускать, что бы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие в совершении террористических актов. использовали территорию Российской Федерации в этих целях против других государств или их граждан".

Пункт 4 данного указа обязывал органы исполнительной власти, призванные вести борьбу с терроризмом - Минюст, МИД, МО, МВД, СВР, ГТК, а также Федеральную службу охраны и Федеральную службу безопасности России, "осуществлять в соответствии с международным правом и законодательством Российской Федерации обмен информацией с компетентными органами заинтересованных государств и сотрудничать с этими органами в административных и судебных вопросах;

б) активизировать и ускорить обмен оперативной информацией, особенно о действиях или передвижениях террористов или террористических групп (сетей), о подделанных или фальсифицированных проездных документах; о торговле оружием, взрывчатыми веществами или материалами двойного назначения; об использовании террористическими группами коммуникационных технологий, а также об угрозе, которую представляет владение террористическими группами оружием массового уничтожения"[6] .

Важная роль в борьбе с терроризмом отводится ФСБ России, в том числе во взаимодействии с правоохранительными органами других государств, в том числе стран СНГ.

В целом взаимодействие стран Содружества Независимых Государств в противодействии терроризму и политическому экстремизму организуется и осуществляется как специально уполномоченными органами этих государств, так и целой системой межгосударственных институтов.

Практически в выработке и принятии мер по противодействию терроризму на территории государвств-участников СНГ в пределах своей компетенции принимают участие следующие органы Содружества:

- Совет Глав Государств (СГГ),

- Совет Глав правительств (СГП),

- Межпарламентская ассамблея (МПА СНГ),

- Координационный совет генеральных прокуроров (КСГП),

- Совет министров внутренних дел (СМВД),

- Совет руководителей органов безопасности и спецслужб (СОРБ),

- Совет командующих пограничными войсками (СКПВ),

- Совет министров обороны (СМО),

- межгосударственный Антитеррористический центр (АТЦ СНГ), образованный решением Совета Глав Государств СНГ 21 июня 2000 г.

Регламентами деятельности указанных органов Содружества, а также заключенными межгосударственными и межведомственными соглашениями, создана правовая основа для выработки и реализации единой политики противодействия угрозам терроризма и политического экстремизма на территориях стран СНГ.

Следует отметить, что 19 апреля 2004 г. Парламентская ассамблея СНГ приняла новый Модельный закон о борьбе с терроризмом (первый вариант этого закона был принят МПА СНГ еще в декабре 1998 г.).

Согласно статье 4 Модельного закона СНГ от 19 апреля 2004 г. целями борьбы с терроризмом являются:

- защита личности, общества и государства от терроризма;

- предупреждение, выявление, пресечение террористической деятельности и минимизация ее последствий;

- выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности.

Основными принципами борьбы с терроризмом, в соответствии со статьей 2 данного закона, являются:

- приоритет мер предупреждения терроризма;

- неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности;

- сочетание гласных и негласных методов борьбы с терроризмом;

- комплексное использование профилактических, правовых, политических, социально-экономических и пропагандистских мер;

- приоритет защиты жизни, здоровья и прав лиц, подвергающихся опасности в результате террористической акции;

- недопустимость политических уступок террористам;

- организация и осуществление международного сотрудничества в борьбе с терроризмом в различных сферах и многообразных формах и некоторые другие.

4 июня 1999 г. в Минске был подписан Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом[7].

25 статей этого документа дополнительно регламентируют вопросы сотрудничества государств-участников СНГ в сфере противодействия терроризму как одной из угроз их национальной безопасности.

Согласно статье 5 Договора компетентные органы участвующих в нем государств обязуются оказывать друг другу содействие путем:

а) обмена информацией;

б) выполнения запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

в) разработки и принятия согласованных мер для предупреждения, выявления, пресечения или расследования актов терроризма и взаимоуведомления об этих мерах;

г) принятия мер для предотвращения и пресечения на своей территории подготовки к совершению актов терроризма на территории другой Стороны;

д) оказания содействия в оценке состояния системы физической защиты объектов повышенной технологической и экологической опасности, разработке и реализации мер для совершенствования этой системы;

е) обмена нормативными правовыми актами и материалами о практике их применения;

ж) направления по согласованию между заинтересованными Сторонами специальных антитеррористических формирований для оказания практической помощи в пресечении актов терроризма и в борьбе с их последствиями;

з) обмена опытом предупреждения и борьбы с террористическими актами, включая проведение стажировок, семинаров, консультаций и научно-практических конференций;

и) подготовки и повышения квалификации сотрудников;

к) совместного, по согласованию Сторон, финансирования и проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке систем и средств физической защиты объектов повышенной технологической и экологической опасности;

л) осуществления на договорной основе поставок специальных средств, техники и оборудования для обеспечения антитеррористической деятельности.

Но это только высший договорный уровень сотрудничества государств СНГ, реальное и конкретно-предметное наполнение которого обеспечивают межгосударственные или межведомственные программы.

В марте 2004 г. Государственная Дума России ратифицировала Протокол о порядке взаимодействия при проведении контртеррористических мероприятий на территории государств-участников СНГ.

Помимо законодательного обеспечения сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом, важное значение руководством государств придается подготовке кадров для правоохранительных органов.

В частности, подготовка кадров для компетентных в сфере борьбы с терроризмом органов государств-участников СНГ осуществляется в учебных заведениях ФСБ, МВД, пограничных войск, министерства обороны России.

Под эгидой АТЦ СНГ, с учетом реальной оперативной обстановки в Центрально-азиатском регионе, в 2001-2003 годах проводились комплексные командно-штабные учения "Юг-антитерор". Соответствующие учения проводились также подразделениями Вооруженных Сил и пограничных войск стран Содружества.

Осуществлялось также взаимодействие оперативных и следственных подразделений органов безопасности стран СНГ по конкретным делам, проводились совместные оперативные мероприятия и операции, осуществлялась экстрадиция подозреваемых и обвиняемых.

Итогом накопленного опыта сотрудничества в сфере борьбы с преступностью стало принятие 21 июня 2000 г. Советом Глав Государств Содружества специальной Программы по борьбе с международным терроризмом на период до 2003 г., во исполнение которой распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2000 г. N 1643-р был утвержден План мероприятий по реализации Программы государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года.

В преамбуле этого документа подчеркивалось, что "при рассмотрении вопросов сотрудничества в борьбе с терроризмом и иными проявлениями экстремизма в рамках ООН и других международных организаций, а также с государствами, не являющимися участниками СНГ, исходить из целесообразности выработки и соблюдения согласованных подходов в свете указанной Программы".

Данный документ конкретизировал ряд позиций межгосударственной программы СНГ по борьбе с терроризмом. В частности, им предусматривалось рассмотрение вопроса о создании из представителей заинтересованных органов государств-участников СНГ научно-координационного совета (НКС) государств-участников СНГ по исследованию актуальных проблем борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Решение о создании научно-консультативного совета при АТЦ СНГ было принято на 12 заседании СОРБ в июне 2002 г., на котором также было утверждено Положение о НКС, а в ноябре того года в Москве было проведено его первое заседание.

Контроль за ходом выполнения Плана мероприятий по реализации программы государств-участников СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма был возложен на ФСБ России и установлены единые для всех ведомств сроки - 20 января и 20 июня, - представления соисполнителями отчетов о выполнении плановых позиций.

В октябре 2003 г. на заседании Совета глав государств СНГ в г. Кишиневе была принята очередная Программа государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период 2004 - 2005 годов.

В то же время, помимо рассмотренного нами, так сказать, высшего уровня сотрудничества в рамках СНГ в целом, может существовать и региональное сотрудничество. Так, например, осознание реальной угрозы, исходящей от распространения терроризма и религиозно-политического экстремизма в регионе, особенно связанного с деятельностью ранее названного "Международного фронта джихада" (МФД), привело к заключению руководством Киргизии, Таджикистана, Узбекистана и Казахстана 21 апреля 2000 г. договора о совместных действиях по борьбе с политическим и религиозным экстремизмом, сепаратизмом и терроризмом и об образовании регионального антитеррористического центра.

В сентябре 2001 г. в связи с резким обострением оперативной обстановки в Центрально-азиатском регионе была образована оперативная группа АТЦ СНГ, дислоцирующаяся в г. Бишкек (Кыргызстан), призванная в реальном масштабе времени отслеживать происходящие изменения в оперативной обстановке в регионе и информировать о них как руководство соответствующих государств и органов безопасности, так и руководство межгосударственного Антитеррористического центра государств-участников СНГ.

Нельзя также не указать на то, что 2 декабря 1999 г. Россия, Казахстан, Китайская народная республика, Киргизия и Таджикистан, позднее объединившиеся в Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС), заявили о своем намерении сотрудничать в области борьбы с терроризмом, политическим экстремизмом и сепаратизмом. А 7 июля 2002 г. участвующими в ШОС государствами было подписано соглашение о создании Региональной антитеррористической структуры (РАТС) со штаб-квартирой в г.Бишкек (Республика Кыргызстан). Данное соглашение, в частности, регламентирует порядок работы РАТС[8] .

В мае 2004 г. в г. Сочи под эгидой ФСБ России состоялось очередное международное совещание руководителей органов безопасности, спецслужб и правоохранительных органов по вопросам повышения эффективности борьбы с терроризмом, участие в котором приняли более 70 делегаций из 46 государств.

В тоже время следует отметить, что России еще далеко не удалось преодолеть практику "двойных стандартов" при рассмотрении вопросов борьбы с экстремизмом и терроризмом.

Накопленный органами безопасности и спецслужбами государств СНГ опыт противодействия внутреннему и международному терроризму, равно как и вопросы организации сотрудничества в этой сфере также, в свою очередь, должны стать предметом специального научного анализа. Особенно учитывая тот факт, что, как отмечалось ранее, в борьбе с терроризмом принимают участие также подразделения министерств внутренних дел, обороны, прокуратуры и некоторые другие государственные органы государств СНГ.

В настоящее время все эти договоренности реализуются с учетом изменений, связанных с принятием нового антитеррористического законодательства России 10 марта 2006 г.

Помимо этого Российская Федерация принимает участие в программах Комитета по борьбе с терроризмом при Совете безопасности Организации Объединенных Наций, созданного в октябре 2001 года.