Правовая охрана почв Мельник Людмила Алексеевна

Актуальность темы исследования. Почвенный покров Земли представляет собой важнейший компонент биосферы Земли, который необходимо рассматривать в единстве его основных свойств - как ничем не заменимый природный объект, как главное средство производства. Это принципиально важно для организации защиты почв от уничтожения как одного из важнейших компонентов биосферы, участвующих в глобальном процессе поддержания жизни на Земле.

Признание почвы компонентом биосферы, окружающей среды выводит ее из сферы узковедомственных сельскохозяйственных интересов в ранг глобальных проблем, связанных с выживанием человека как биологического вида. Поэтому охрана почв должна быть составной частью проблем окружающей среды.

Изучение данных о качественном состоянии земель в России показывает, что темпы их деградации прогрессируют. Низкое плодородие земель, их мелиоративная неустроенность, огромные масштабы и интенсивность деградации почв обусловливает ежегодно значительный недобор сельскохозяйственной продукции. Главными причинами сложившегося положения является продолжающееся бесхозяйственное отношение "к земле, резкое сокращение инвестиций в мелиорацию, слабая материально-техническая оснащенность, недостаточная нормативная правовая база.

Наряду с этим значительно возросли масштабы загрязнения, захламления и других форм деградации почв городских и сельских поселений, других категорий земель. Вместе с тем, рекультивация земель и восстановление качественных характеристик почв ведется низкими темпами.

Проведенное исследование действующего законодательства показывает, что законодатель рассматривает почвы, прежде всего, как средство производства. В то же время неоправданно мало внимания уделяется охране почв как природного объекта, что ведет к усилению негативного воздействия на земли в целом.

В такой ситуации одной из главных задач является решение вопросов надлежащего правового обеспечения отношений по использованию и охране почв. Это прежде всего разработка и принятие таких законодательных актов, которые устанавливали бы единые принципы федеральной политики в сфере использования и охраны почв, обеспечивали эффективный государственный контроль за их рациональным использованием и охраной.

Новые рыночные условия требуют изменения отношения к вопросам, связанным с рациональным использованием и охраной почв. Это задача большой экономической и социальной значимости, поскольку речь, по существу, идет о здоровье и жизни людей и о бережном подходе к национальному богатству страны. От решения этих вопросов зависят условия, в которых будут жить последующие поколения.

Важная роль в решении проблем рационального использования и охраны почв принадлежит также научно обоснованному государственному управлению и правоохранительной деятельности, о низкой эффективности которых также свидетельствуют масштабы деградации почв в стране.

Таким образом, с учетом существующих в стране темпов и масштабов деградации почв актуальность темы исследования определяется потребностями совершенствования правового регулирования использования и охраны почв, правоприменительной и правоохранительной практики.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является российская система земельного законодательства, а также система законодательных актов, регулирующих юридическую ответственность за нарушения земельного законодательства.

Предметом исследования являются общественные отношения по рациональному использованию и охране почв, в том числе экологические правовые требования и обеспечивающие их реализацию меры.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является изучение принципа рационального использования и охраны почв, его реализации в праве, а также разработка мер, направленных на

4 совершенствование правового регулирования в данной сфере. В соответствии с данной целью диссертант ставит перед собой следующие задачи: исследовать понятийный аппарат, относящийся к теме диссертации; выявить особенности правового регулирования отношений в области рационального использования и охраны почв; оценить состояние действующего экологического законодательства в области рационального использования и охраны почв, а также практики его применения с целью выявления недостатков и пробелов в правовом регулировании; проанализировать административно-правовой и экономико-правовой механизмы обеспечения рационального использования и охраны почв; исследовать формы юридической ответственности за нарушение требований законодательства в сфере охраны почв; обосновать выводы и предложения, выработать научные рекомендации для повышения эффективности правового регулирования, в том числе по дальнейшему совершенствованию действующего законодательства, административно-правового и экономико-правового механизмов и мер юридической ответственности.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-юристов по вопросам правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, в том числе по вопросам правового регулирования землепользования и охраны почв: Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, В.Н. Демьяненко, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова; Н.И. Краснова, И.О. Красновой; О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Самончик О.А., Г.В Чубукова и др.

При разработке темы автор также использовал труды по теории государства и права, гражданскому, уголовному и другим отраслям права, труды исследователей в области экономики природопользования, экологии, философии, почвоведения.

5 Методологической основой диссертационного исследования является принцип единства интегрированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию общественных отношений в сфере рационального использования и охраны почв.

Из общенаучных методов в диссертационном исследовании использованы сравнительно-правовой, исторический и логический методы. Автор анализирует и сопоставляет тексты нормативных актов и правовых норм. Широко используется также системный и статистический методы.

Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что отдельные стороны правового регулирования использования и охраны почв уже исследовались в работах Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Е.А. Галиновского, О.Л. Дубовик, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Е.Г. Краюшкиной, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоева, Л.П. Фоминой и др.

Проблема рационального использования и охраны почв в российской правовой науке не подвергалась самостоятельному глубокому анализу. До настоящего времени не сформулировано четкое определение юридического понятия «почва», не определен правовой статус плодородного слоя земли, не установлены особенности организации охраны почв, недостаточно проработаны вопросы административно-правового и экономико-правового регулирования использования и охраны почв.

Анализ действующего законодательства показывает, что правовые нормы, регулирующие отношения в области охраны почв, установлены, в основном, для почв, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения. В то же время, действующее земельное законодательство Российской Федерации не учитывает специфические особенности почв как важнейшего компонента окружающей среды.

Сказанное выше предопределило выбор темы и направление исследования.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации впервые на современном этапе проводится комплексный анализ правового регулирования отношений в области охраны почв, намечаются пути дальнейшего развития законодательства, обеспечивающего рациональное использование и охрану почв. Исследуется соотношение понятий «почва» и «земля» и на основе полученных выводов определяются основные направления правового регулирования использования и охраны почв. Анализируется статистика по вопросам осуществления государственного контроля за использованием и охраной почв и о правонарушениях в данной области. Рассмотрено зарубежное законодательство об использовании и охране почв, а также об ответственности в данной области.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Ситуация в области рационального использования и охраны почв характеризуется следующими признаками: усиление процессов деградации почв в результате хозяйственной и иной деятельности; необоснованный отвод земельных участков под виды использования, сопряженные с разрушением или уничтожением почв; увеличение площади территорий, почвы которых загрязнены радионуклидами, тяжелыми металлами, нефтью, нефтепродуктами, химическими средствами защиты растений и другими токсичными веществами в результате техногенного воздействия; уменьшение поверхности «открытых» с почвенным покровом участков вследствие застройки, асфальтирования и др.

При этом правовое воздействие на указанные процессы является крайне слабым и не учитывает прогнозов их развития и влияния на окружающую среду.

2. Действующее земельное законодательство регулирует, в основном, отношения в области охраны почв как природного ресурса, используемого в качестве естественного средства производства, и не содержит достаточных правовых норм, обеспечивающих охрану почв как природного объекта. Данная ситуация связана, в частности, с отсутствием четкого определения юридического понятия «почва», его соотношения с понятием «земля» и, как следствие, - отсутствие правового статуса почв. Охрана почв состоит, прежде всего, в предупреждении деградации почв, в восстановлении и сохранении их биологического разнообразия, физико-химического состава, структуры и объема. Все это предопределяет объективную необходимость закрепления в

7 земельном законодательстве правовых норм, направленных на регулирование отношений в области рационального использования почв как природного ресурса в неразрывной связи с осуществлением мероприятий по охране почв как природного объекта.

3. Анализ действующей социально-экономической ситуации с использованием почв показал, что существующие механизмы регулирования охраны почв неэффективны. Следует создать правовые основы регулирования отношений в области охраны почв, которые на практике будут способствовать осуществлению принципа, устанавливающего приоритет охраны почв как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве. Необходима разработка нового законодательного акта, регулирующего отношения по использованию, восстановлению и охране почв. Соответственно, нуждается в совершенствовании государственное управление в области использования и охраны почв.

Наиболее негативное воздействие на почвы оказывается в процессе их использования. Интенсивное ухудшение состояния почв, которое обострилось в последнее время, является, прежде всего, следствием ослабления государственного земельного контроля. Контроль за рациональным использованием и охраной почв в условиях рыночной экономики приобретает еще большее значение, чем раньше. Правовая регламентация осуществления плановых мероприятий по контролю за использованием и охраной почв в настоящее время недостаточно эффективна.

Важным направлением правового регулирования в сфере охраны и рационального использования почв является установление адекватных прав и обязанностей землепользователей. Земельный кодекс Российской Федерации содержит общие права и обязанности, которые необходимо соблюдать, независимо от категории земель. Следует предусмотреть особые обязанности по сохранению почв для землепользователей отдельных категорий земель. В связи с чем необходимо дополнить действующее законодательство, в частности,

8 Лесной кодекс, Водный кодекс и другие акты разделом, посвященным правовому регулированию рационального использования и охраны почв.

6. В условиях усиления процессов загрязнения и иных форм деградации почв резко возрастает значение юридической ответственности как одного из наиболее эффективных средств охраны окружающей среды. В настоящее время в российском законодательстве не решен вопрос о «прошлом» экологическом вреде в целом и почвам, в частности. Целесообразно закрепить в земельном законодательстве «принцип виновного», согласно которому издержки по устранению загрязнения почв должен брать на себя тот, кто несет ответственность за его возникновение.

Практическая значимость исследования. В диссертации формулируются теоретические и практические положения, которые могут быть использованы в нормотворческой деятельности и правоприменительной практике. Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, имеют как теоретическое, так и практическое значение и могут быть использованы для: - определения основных направлений законотворческой деятельности в области рационального использования и охраны почв и непосредственно в нормотворчестве, посредством разработки систем административно-правовых и экономико-правовых мер, включая нормирование, оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, платежи, контроль и др.; совершенствования деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, общественных объединений в сфере охраны почв; повышения эффективности мер юридической ответственности за нарушения в области рационального использования и охраны почв.

Внедрение и апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационной работы изложены автором в ряде публикаций. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курса экологического права, для повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов, работников исполнительных органов, местного самоуправления.

9 Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и перечня законодательных и иных нормативных правовых актов. Общий объем диссертации составляет 198 страниц.

Понятие и правовая характеристика охраны почв

Почвенный покров - это оболочка Земли, которая представляет собой уникальную экологическую среду обитания и жизнедеятельности для более 92% всего известного генетического разнообразия растительного и животного мира на Земле. Через почвенный и растительный покровы как через поверхностную планетарную мембрану идут сложнейшие процессы обмена веществом и энергией между космосом, атмосферой, гидросферой и земной корой, а также всеми живущими на Земле организмами, включая человека.

Почвенный покров формирует состав грунтовых, поверхностных и речных вод. Ценность почв определяется и тем, что без сохранения почвенного покрова вообще невозможно циклическое воспроизводство жизни на Земле, невозможно сохранение биологического разнообразия растений, животных и микроорганизмов, невозможно устойчивое функционирование земной биосферы, в которой живет и человек.

В последние десятилетия человек стал причиной быстрой деградации почв. Хорошо слаженные почвенные системы формируются долгие годы. Особенно много времени для этого требуется в неблагоприятных климатических условиях, при скудной растительности. Нужны сотни лет для формирования высокобуферных почвенно-генетических химических систем, которые придают почвам способность противостоять колебаниям климата и растительности. Почва на протяжении длительного эволюционного пути осуществляет функцию универсального адсорбента, инактиватора всевозможных загрязнений органической и минеральной природы. Благодаря этой функции почв в пределах биосферы идут процессы самоочищения, которые с большей или меньшей полнотой обеспечивают обезвреживание антропогенных загрязнений в результате бытового обустройства и развития производства. Это позволяет почвам обеспечивать устойчивое состояние биоценоза в целом. Если формирование зрелых почв требует сотен или тысяч лет, то необратимая деградация или полное уничтожение почвы могут произойти за несколько лет. Разрушить почву легко, создать заново - трудно. Поэтому охрана почв - дело первоочередной важности. К сожалению, в настоящее время в земельном законодательстве России данный вопрос остается слабо урегулированным.

В настоящее время в стране сложилось варварское отношение к почвам. Огромные площади почвенного покрова в местах компактного проживания населения, вокруг промышленных и сельскохозяйственных объектов, транспортных магистралей и объектов строительства захламлены, пропитаны вредными химическими веществами и нефтепродуктами, катастрофически растет эрозия почв. С территорий, не подверженных негативному воздействию, особенно из районов черноземья, идет неконтролируемый вывоз плодородного почвенного слоя.

По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации, состояние земель интенсивно ухудшается и в большинстве из них почвенный покров, особенно сельскохозяйственных угодий, подвержен деградации и загрязнению, катастрофически теряет устойчивость к разрушению, способность к восстановлению свойств, воспроизводству плодородия вследствие истощительного, потребительского использования земель, недооценки органами власти необходимости изучения состояния земель, разработки научно обоснованных комплексных мер по их рациональному использованию, воспроизводству плодородия почв, предупреждению и устранению негативных процессов на землях.1

В сильной степени происходят эрозионные процессы на почвах пашни и других угодий с разреженной травянистой растительностью и в случаях, когда почвы стали слабоустойчивы к разрушительным воздействиям вследствие резкого снижения их плодородия. Все более выраженный характер экологической угрозы носит распространение «мочковатых» ландшафтов в южных районах Российской Федерации, вызванное в значительной мере несовершенством и неправильной эксплуатацией обводнительно-оросительных систем, нарушением технологии агротехнических мероприятий, приводящим к переуплотнению почв и, как следствие, к необратимым процессам в поверхностных слоях почвы.

До настоящего времени в регионах отсутствует объективная достоверная информация об истинных размерах проявления такого опасного процесса, как подтопление и затопление земель.

Отмечается устойчивая тенденция дегумификации почв пашни, резкого снижения содержания питательных веществ вследствие истощительного использования земель, особенно пашни, во всех субъектах Российской Федерации. Происходит загрязнение и захламление земель химическими и иными веществами и соединениями, отходами производства и потребления.2

В 2000 году завершилось действие Государственной комплексной программы повышения плодородия почв России и Федеральной целевой программы стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы. Но цели, определенные этими программами, не были достигнуты. Главной причиной неудовлетворительного выполнения намеченных мероприятий явилось недостаточное и несвоевременное финансирование их из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и недостаточное участие хозяйств-землепользователей.

Историко-правовой анализ становления охраны почв

Исследование проблемы правовой охраны почв невозможно без анализа законодательства, действовавшего до проведения земельной реформы 90-х годов, а также практики его применения.

Охрана земель современной России имеет короткую историю, однако ее теперешнее состояние является продолжением длительной исторической эволюции охраны земель как дореволюционной России, так и послереволюционного периода.

Становление охраны почв в России условно можно разделить на три больших этапа: - в дореволюционный период; - в советское время; - в постсоветский период.

В ходе первого этапа в какой-то степени на решение проблем охраны земель была направлена реформа 1906 г., получившая название «столыпинской». Целью ее ставилось повышение культуры земледелия. Однако не следует думать, что до этого времени никаких землеохранительных мер не предпринималось. Самими землевладельцами был выработан целый комплекс мер, направленных на сохранение плодородия почв. Они состояли в правильном применении той системы земледелия, которая была пригодна в местных природно-климатических условиях. Эта система земледелия включала рациональное использование земли, определенную смену и чередование культур, пригодные приемы обработки почвы и ее удобрения.58

В целях рационального использования земли землевладельцы обязаны были удобрять землю, не засеивать ее растениями, истощающими почву, и т.п. Кроме того, Главный комитет по устройству сельского состояния утверждал порядок выполнения сельскохозяйственных работ.

На втором этапе первым нормативным актом, внесшим революционные преобразования в земельные отношения, стал Декрет «О земле», принятый Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК) 26 октября 1917 г. В соответствии с Декретом отменялась помещичья собственность на землю, а земля передавалась в распоряжение волостных земельных комитетов уездных Советов крестьянских депутатов. В Декрете содержались нормативные положения, направленные на обеспечение охраны сельскохозяйственных земель. Так, ст. 6. определяла, что «губернские земотделы имеют право переводить земли в свое заведование и распоряжение, в чьем бы ведении они раньше не находились, в целях: а) охранения естественных богатств земли от истощения; б) принятия мер к увеличению производительности земли посредством оросительных, осушительных и обводнительных сооружений, защитных лесонасаждений, укрепления песков и т.д.».

Следует отметить, что закрепляя положение об охране сельскохозяйственных земель от истощения, тем самым устанавливалась охрана почв как плодородного слоя земли, т.е. понятия «земля» и «почва» совпадали по своему содержанию.

Национализация земли рассматривалась в качестве абсолютного средства решения проблемы обеспечения охраны сельскохозяйственных угодий. Длительное время существовало мнение, что один лишь факт отмены частной собственности на землю и установление государственной собственности на землю есть шаг в направлении организации рационального использования земли, так как устраняет противоречие между частной собственностью и рациональным земледелием.59

Декрет не содержал принципа рационального использования земли в его современном виде, но установление государственной собственности на землю, курс на стимулирование и поддержку общественных форм землепользования -все это, по мнению авторов монографии «Общая теория советского земельного права», отражало стремление к организации рационального использования

В юридической литературе господствовала точка зрения, согласно которой наличие права государственной собственности на землю едва ли не автоматически решает проблему обеспечения охраны сельскохозяйственных земель. «С точки зрения права решение задачи рационального использования земель базируется на таком важном институте, как право государственной собственности на землю. Национализация земли не только покончила с хищническим обращением с землей, но и создала незыблемую основу для высокопроизводительного ее использования».61

Однако опыт показал, что исключительная государственная собственность на землю не решила проблему обеспечения охраны сельскохозяйственных земель.

Вслед за Декретом «О земле» принимается ряд нормативных актов (Постановление ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» и др.), регулирующих отношения государственного управления земельными отношениями, охраны земель, землеустройства, платы за землю. В Постановлении впервые было указано на значение плодородия земли для развития производительных сил страны. В обязанности земельных отделов вменялось «создание благоприятных росту производительных сил страны в смысле увеличения плодородия земли, поднятие сельскохозяйственной техники и, наконец, поднятие уровня сельскохозяйственных знаний».63 Создается климат наибольшего благоприятствования различного рода коллективным хозяйствам. Для обеспечения рационального использования земли, вовлечения в сельскохозяйственное производство неиспользуемых земель, устанавливался порядок предоставления земель для коллективных хозяйств. В частности, советские хозяйства (совхозы) имели право на получение в пользование наилучших и наиболее ценных земель (имения с ценными многолетними культурами, рациональными хозяйствами, имения с развитым техническо промышленным делом). При объединении земельных участков большие площади сельскохозяйственных земель были вовлечены в сельскохозяйственное производство. Образование единого земельного массива способствовало правильной организации труда, наиболее полному и эффективному использованию земли. Для достижения этих целей предусматривались и экономические стимулы. Право распоряжения выращенной продукцией принадлежало хозяйствам.64

Г.А. Аксененок отмечал, что «все наше земельное законодательство с первых дней его появления на первый план выдвигало обязанность правильного использования земли в соответствии с ее хозяйственным назначением. Проблема правильного и рационального использования земли ставится в прямую зависимость от выполнения тех задач, которые стоят перед землепользователем. Содержание этой обязанности состоит в том, что землепользователи обязаны использовать землю в соответствии с ее хозяйственным назначением и наиболее рациональным способом в целях наилучшего удовлетворения потребностей в земле всего общества. Проведенные исследования дают основания для вывода, что обязанность рационального использования включает в себя следующие наиболее важные элементы: правильное распределение между землепользователями; учет земли; внутрихозяйственное землеустройство; целевое использование земли в соответствии с ее хозяйственным назначением».65

Административно-правовой механизм обеспечения охраны почв

Административные методы природопользования и охраны окружающей среды занимали доминирующее положение в период советской истории. Экономические методы управления при этом на практике недооценивались. Отсутствие экономических стимулов приводило к тому, что предприятия не были заинтересованы в обеспечении рационального использования природных ресурсов и предупреждении загрязнения окружающей среды. В то же время расточительное использование природных богатств и загрязнение окружающей среды не отражалось на результатах хозяйственной деятельности. При переходе к рыночной экономике в Российской Федерации роль экономического регулирования в рациональном использовании и охране природных ресурсов получает приоритетное развитие. Однако административно-правовые методы продолжают действовать и в настоящее время, не теряя своего значения. На наш взгляд, правильнее было бы говорить о взаимосвязи и взаимодействии административно-правового и экономико-правового механизмов.

Под экономико-правовым механизмом охраны земель понимается совокупность предусмотренных нормативными правовыми актами экономических мер обеспечения рационального землепользования и охраны почв. Регулируется экономический механизм охраны почв рядом нормативных правовых актов.

К этой сфере вполне применимы требования Федерального закона «Об охране окружающей среды», ст. 14 которого к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относит: - установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; - установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; - проведение экономической оценки природных объектов и природно антропогенных объектов; - проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; - предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использования вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; - поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; - возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде; - иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Таким образом, экономический механизм представляет собой систему экономических мер поощрительного (стимулирующего) и принудительного характера, направленную на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды.

В целях определения конкретных действий в сфере охраны и рационального использования земель на определенный срок государственные и муниципальные органы могут разрабатывать соответствующие программы: федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. На финансирование этих работ используется часть бюджетных средств, предназначенных для целевого использования земельного налога и арендной платы. Так, Федеральная целевая программа «Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы» предусматривает проведение государством организационных, агротехнических, мелиоративных, культуртехнических работ, а также защиту почв от эрозии. На эти мероприятия предусмотрено выделение 163,6 млрд. рублей. Из них за счет федерального бюджета направляется 19,35 млрд. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации - 37,42 млрд. рублей и внебюджетных средств - 106,85 млрд. рублей.

Одним из важнейших факторов, обеспечивающих выполнение мероприятий по рациональному использованию и охране почв, является создание действенного и эффективного механизма стимулирования. Стимулирование представляет собой совокупность норм, регулирующих их применение и направленных на достижение целей рационального использования почв.

В.В. Петров относит меры стимулирования к условно-обязательным факторам эколого-правового механизма, что не означает их малозначительности, второстепенности для результативности всего правового механизма. «В отличие от факторов безусловно-обязательного порядка свое решающее и определяющее воздействие на эффективность правового механизма они проявляют тогда, когда предшествующие им безусловно-обязательные факторы (то есть материально-техническая обеспеченность, эколого-правовая культура, организационная работа) по тем или иным причинам не производят запрограммированного влияния на движение и реализацию природоохранительного предписания».153

В научной литературе предпринята попытка определения принципов экономического стимулирования охраны земель. И.С. Прокофьева к таким принципам относит: тотальность стимулирования, то есть обязательное стимулирование всех операций технологического процесса; соблюдение баланса между экономическими стимулами и экономическими санкциями; использование стимулирования различных уровней: федерального, регионального, местного; увязка стимулирования с другими подсистемами хозяйственного механизма природопользования: планированием, системой налогообложения; сочетание морального и материального стимулирования.154

К сожалению, действующее земельное законодательство не только не содержит понятия стимулирования, но и не предлагает конкретного перечня стимулирующих мер. Так, ст. 13 Земельного кодекса РФ устанавливает, что в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной и иной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

В действовавшем ранее законе «Об охране окружающей природной среды»155 ст. 24 устанавливала, что в Российской Федерации осуществляется стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей природной среды путем: установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям, в том числе природоохранительным, при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей природоохранительный эффект; установления повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов; применения поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию; введения специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий; применения льготного кредитования предприятий, организаций независимо от форм собственности, эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды.

Понятие земельного правонарушения и ответственности

Точное выполнение земельного законодательства всеми органами, должностными лицами и гражданами как на производстве, так и в быту, в повседневной жизни способствует рациональному использованию земель, сохранению плодородия и качества земельных участков и в целом улучшает экологическое состояние окружающей среды. Между тем допускаются многочисленные факты нарушения этого законодательства в различных формах. Это приводит к загрязнению, захламлению и деградации земель, причинению существенного материального ущерба и экологического вреда в виде необратимых негативных последствий, нередко представляет опасность для здоровья и самой жизни граждан.

Законодательной стадией права является привлечение к ответственности за правонарушение. Правонарушение - это деяние , поведение, поступки людей, действия или бездействие; деяние - внешне объективированный акт, выражаемый и воспринимаемый как отношение субъекта к реальной действительности, другим субъектам, государству, обществу. Правонарушение - это сознательный, волевой акт общественно опасного противоправного поведения.169

Земельное правонарушение представляет собой негативное социальное явление, так как его результатом является посягательство на существующий в стране земельный правопорядок, цель которого обеспечить рациональное использование и охрану земель и защиту лиц, использующих земельные участки.170

Основанием ответственности является наличие в законе указания о применении соответствующих мер ответственности за противоправное поведение. Субъект правонарушения несет ответственность только в том случае, если его поведение (действие или бездействие) закон признает противоправным.

Юридическая ответственность - один из видов социальной ответственности, которая наступает вследствие того, что тот или иной участник общественных отношений, действуя свободно и имея возможность выбрать правильный, указанный в законе вариант поведения, совершает определенные действия, являющиеся правонарушением.171

Ответственность - обязательный элемент механизма правового регулирования общественных отношений и защиты сложившегося правопорядка. Она побуждает правообязанных, правоуполномоченных лиц к поведению, предписанному законом. В широком понимании юридическая ответственность это «правовой институт, совокупность материальных и процессуальных норм о разрешенных и поддерживаемых государством способах и мерах принудительного неблагоприятного воздействия на лиц, которые уклоняются от добровольного исполнения возложенных на них юридических обязанностей, договорных обязательств, либо нарушают установленный правопорядок».172

Одним из основных свойств юридической ответственности является ее государственный принудительный характер, выражающийся в праве государства возлагать на соответствующего субъекта обязанность нести неблагоприятные последствия. Неблагоприятные последствия личного, имущественного, организационного и иного характера называются санкциями.173

Санкция - это элемент правовой нормы, в котором определяются меры государственного и иного взыскания, применяемые к нарушителю предусмотренного диспозицией правила. При отсутствии санкции фактически отсутствует правовая норма. Отсутствие санкций обрекает экологическое требование на бездействие.174 Непременным условием применения санкций за совершенное правонарушение должна быть своевременность. В противном случае эффективность наказания будет ничтожной. Юридическая ответственность наступает при наличии условий, именуемых в праве юридическими и фактическими основаниями. Они включают: наличие нормы, запрещающей поведение или обязывающей предпринять то или иное действие; - факт несоблюдения требований норм права, или правонарушение, имеющее негативные последствия либо создающее угрозу возникновения таких последствий; - наличие вины правонарушителя; - наличие причинной связи между негативными последствиями и совершенным правонарушением.175

Юридическая ответственность за нарушение законодательства о землепользовании характеризуется теми же основными чертами, что и ответственность за нарушение правовых норм иных отраслей законодательства.176 Наряду с этим, она имеет свою специфику, которая заключается в том, что нарушения, за которые применяется данный вид ответственности, всегда связан с землей. По общепринятому мнению, «земельным правонарушением признается общественно вредное (опасное) действие или бездействие, нарушающее нормы земельного законодательства».177

Земельные правонарушения включают действие или бездействие, совершаемые по поводу земли и запрещенные законом. В данном случае речь идет о нарушениях права собственности на землю, порядка землепользования или требований в области охраны земель (почв). К земельным правонарушениям относят также действия должностных лиц, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением или нарушением возложенных на них полномочий и функций по управлению земельными правоотношениями.

Земельное правонарушение характеризуется единством следующих составных элементов: объектом, объективной стороной, субъектом, субъективной стороной, которые образуют состав правонарушения.

Традиционно, первым элементом правонарушения является объект. Объектом земельного правонарушения выступают закрепленные в законодательстве общественные отношения, возникающие по поводу земли в ее юридическом понимании. Применительно к земельным правонарушениям выделяют общий и непосредственный объект нарушения. В качестве общего объекта земельного правонарушения выступает установленный законодательством земельный строй Российской Федерации.178

Непосредственным объектом может быть конкретный земельный участок, правила использования и охраны земель, права собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земли, охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой находится земельный участок.